III SA/Gd 134/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Protokolant: Specjalista Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Słupsku na uchwałę Rady Gminy Ustka z dnia 23 października 2019 r., nr XI.153.2019 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na obszarze Gminy Ustka oddala skargę. Prokurator Rejonowy w Słupsku wniósł w dniu 10 lutego 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy Ustka nr XI.153.2019 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na obszarze Gminy Ustka (Dz. Urz. Woj. Pom. 2019.4983). Skargę wniesiono w zakresie punktu 4 załącznika do uchwały Rady Gminy Ustka nr XI.153.2019 z dnia 23 października 2019 r., wnosząc o stwierdzenie w tej części nieważności uchwały, w związku z naruszeniem art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 8 w zw. z art. 40 ust. 9 pkt 1-5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.), powoływanej dalej także jako "u.d.p", polegającym na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej i zróżnicowaniu stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w oparciu o kryteria w nieprzewidziane ustawie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w punkcie 4 załącznika do uchwały określono stawki opłat za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w punktach 1-3, to jest wskazano następujące rodzaje zajęcia: - miejsca postojowe "koperty" przeznaczone dla osób fizycznych zamieszkałych na terenie Gminy Ustka, związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, - ogródki gastronomiczne i piwne, - uliczne muzykowanie, działalność artystyczna, - stoiska (stragany): handlowe, wystawowe i ekspozycyjne, - sprzedaż detaliczna żywności (owoce, warzywa, ryby, mięso, wyroby mięsne, pieczywo, ciasta, wyroby ciastkarskie i cukiernicze) oraz napojów (bezalkoholowych) prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach, - inne cele. Prokurator wskazał, że delegacja dla jednostek samorządu terytorialnego do ustalania wysokości stawek za opłatę za zajęcie 1 m2 pasa drogowego została zawarta w art. 40 ust. 8 i 9 ustawy o drogach publicznych. Artykuł 40 ust 8 ustawy o drogach publicznych stanowi, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5 nie może przekroczyć 20 zł. Natomiast zgodnie z art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych przy ustalaniu stawek o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się (według stanu prawnego na dzień podejmowania uchwały): 1/ kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2/ rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3/ procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4/ rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5/ rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Mając powyższe na uwadze, Prokurator ocenił, że uchwała Rady Gminy Ustka w zaskarżonym zakresie przekracza delegację ustawową określoną w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, ponieważ wprowadza kryterium celowe zajęcia pasa drogowego, określając wysokość stawek w zależności od tego, na jaki cel zostaje dokonane zajęcie pasa drogowego. W art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych wśród kryteriów różnicujących stawki opłat za zajęcie pasa drogowego ustawodawca nie wymienia natomiast kryterium celowego, odnoszącego się szczegółowo do celów w jakim urządzenia bądź obiekty zostały umieszczone w granicach pasa drogowego albo wskazującego ogólnie "cele inne" niż opisane w treści uchwały. Przez "rodzaj zajęcia pasa drogowego", o którym mowa w art. 40 ust. 9 pkt 4 ustawy o drogach publicznych należy zaś rozumieć nie poszczególne, szczegółowo przyjęte przypadki w których następuje zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności (względnie rodzaje aktywności, urządzeń czy obiektów umiejscowionych w granicach pasa drogowego), lecz rodzaje zajęć pasa drogowego wymienione w art. 40 ust 2 tej ustawy, to jest: 1/ prowadzenie robót w pasie drogowym; 2/ umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej; 3/ umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4/ zajęcie na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. W odpowiedzi na skargę Gmina Miasta Ustka wskazała, że uwzględniła ją w całości, wnosząc jednocześnie o umorzenie postępowania w sprawie w związku z podjęciem przez Gminę Miasta Ustka w dniu 3 marca 2023 r. uchwały nr XLIX.671.2023, zmieniającej uchwałę Nr XI.153.2019 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na obszarze Gminy Ustka. Zaznaczono, że zmiana uchwały polegała na wprowadzeniu jednej stawki opłaty, określonej w załączniku nr 4, za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (2,0 zł/m2/dzień). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. 2019 poz. 506 ze zm.) przywoływanej w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, przy czym podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest istotne naruszenie prawa. W przypadku bowiem nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ustawy). Za istotne naruszenie prawa uznawane jest naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podjęcia uchwały, naruszenie przepisów stanowiących podstawę prawną wydania uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego, materialnego oraz procedury podjęcia uchwały, przy czym istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z oczywistych i jednoznacznych naruszeń przepisów prawa materialnego lub procesowego, niepozwalających na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb podjęcia lub skutki, jakie uchwała ta wywołuje (por. wyrok NSA z dnia 5 września 2017 r. sygn. akt I OSK 124/17). Wskazać także należy, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego uchwalane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej są ustanawiane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Powyższe oznacza, że materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego i musi być zgodna z treścią przepisów ustawy upoważniającej oraz pozostawać w zgodzie z treścią innych ustaw i przepisów wykonawczych. Materia prawa miejscowego może uzupełniać regulacje ustawowe wyłącznie w kwestiach wyraźnie wskazanych w upoważnieniu. Przekroczenie granic zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego zawsze stanowi istotne naruszenie prawa, nawet wówczas, gdy jest wynikiem błędnej wykładni przepisu upoważniającego lub dążeniem organu stanowiącego do osiągnięcia rezultatów moralnie (społecznie) uzasadnionych. Sąd badając uchwałę w zaskarżonym zakresie stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Przepis art. 40 ust. 1, 2, 8 i 9 u.d.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że: 1. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. 2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. 8. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. 9. Przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Rozstrzygnięcie sprawy wymagało dokonania interpretacji pojęcia "rodzaju zajęcia pasa drogowego" zawartego w przepisie art. 40 ust. 9 pkt 4 u.d.p. Skarżący Prokurator stoi bowiem na stanowisku, że nie jest dopuszczalne zróżnicowanie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dla różnych form zajęcia pasa drogowego mieszczących się łącznie w zakresie zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione art. 40 ust. 2 w pkt 1-3 u.d.p., przewidzianych zbiorczo w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. Rozważyć należało, czy pojęcie "rodzaju zajęcia pasa drogowego" obejmuje szereg różnych form zajęcia, w przypadku których ustalenie wysokości opłaty może być różnicowane. Założenie takie leżało u podstaw zaskarżonej uchwały, która wśród form zajęcia pasa drogowego, nieobjętych żadnym z celów wymienionych w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 u.d.p., wyodrębniła miejsca postojowe "koperty" przeznaczone dla osób fizycznych zamieszkałych na terenie Gminy Ustka, związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, ogródki gastronomiczne i piwne, uliczne muzykowanie, działalność artystyczną, stoiska (stragany): handlowe, wystawowe i ekspozycyjne, sprzedaż detaliczną żywności (owoce, warzywa, ryby, mięso, wyroby mięsne, pieczywo, ciasta, wyroby ciastkarskie i cukiernicze) oraz napojów (bezalkoholowych) prowadzoną w wyspecjalizowanych sklepach oraz inne cele. Stawki opłat w odniesieniu do rodzajów zajęcia pasa drogowego związanych z realizacją wymienionych wyżej celów zostały w uchwale zróżnicowane od 0,10 zł /m2/dzień do 2,50 zł/m2/dzień. Wskazać należy, że pojęcie "rodzaju zajęcia pasa drogowego" nie zostało w ustawie zdefiniowane. Konieczne jest zatem ustalenie jego znaczenia w drodze wykładni. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie podzielił wyrażanego w orzecznictwie stanowiska, zgodnie z którym przez "rodzaj zajęcia pasa drogowego", o którym mowa w art. 40 ust. 9 pkt 4 u.d.p. należy rozumieć nie poszczególne, szczegółowo przyjęte przypadki (rodzaje aktywności), w których następuje zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności, lecz zajęcia pasa drogowego wymienione w art. 40 ust. 2 tej ustawy, to jest: 1) prowadzenie robót w pasie drogowym; 2) umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej; 3) umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcie na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Wskazać należy, że ustawodawca nie określił wyliczenia zawartego w art. 40 ust. 2 u.d.p. jako listy "rodzajów zajęcia pasa drogowego". Zatem sama wykładnia językowa nie uzasadnia prezentowanego przez stronę skarżącą stanowiska. Znaczenie słowa "rodzaj" wyjaśniane jest słownikowo przy użyciu synonimów takich jak gatunek, typ, odmiana. Rodzaje przedmiotów, czynności, działań różnią się między sobą ze względu na pewne cechy (por. Nowy Słownik Języka Polskiego. Warszawa 2002 oraz internetowy słownik języka polskiego PWN - sjp.pl). Jak wynika wprost z brzmienia art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p., to "cel" zajęcia, jest istotny z punktu widzenia zakwalifikowania określonej formy zajęcia pasa drogowego do jednej z kategorii wyliczonych w art. 40 ust. 2 u.d.p. Skoro ustawodawca w art. 40 ust. 2 u.d.p. posługuje się pojęciem "celów" na oznaczenie sposobów zajęcia wymienionych w punktach od 1 do 3 oraz punkcie 4, to w tej sytuacji brak jest podstaw by uznawać, że wymienione "cele zajęcia" odpowiadają pojęciu "rodzaju zajęcia" przewidzianemu w art. 40 ust. 9 pkt 4 u.d.p. Gdyby wolą ustawodawcy była taka korelacja, posłużyłby się w art. 40 ust. 9 pkt 4 u.d.p. pojęciem "celu zajęcia" pasa drogowego, a nie pojęciem "rodzaju zajęcia" pasa drogowego W ocenie Sądu, nie ma podstaw do tego, by w zakresie stawki opłat za zajęcie pasa drogowego identycznie traktować wszystkie formy zajęcia, o zróżnicowanym często charakterze, nie mieszczące się w punktach 1 -3 art. 40 u.d.p., przewidziane w art. 40 ust. 4 u.d.p. Wykładnia ta, znajduje dodatkowe potwierdzenie w treści art. 40 ust. 9 pkt 5 u.d.p., który stanowił, że przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. W przepisie art. 40 ust. 2 u.d.p. jest mowa o umieszczaniu w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej oraz umieszczaniu w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Ustawodawca nie przewidział korelacji treści art. 40 ust. 9 pkt 5 u.d.p. z normą art. 40 ust. 2 u.d.p. W świetle unormowania art. 40 ust. 9 pkt 5 u.d.p., rada gminy ma kompetencje do uwzględnienia przy ustalaniu stawki opłaty rodzaju urządzenia lub obiektu budowlanego. Może ona zatem uwzględnić przy określaniu stawki opłaty zarówno rodzaj urządzenia jak i rodzaj obiektu budowlanego, w zależności od tego rodzaju dokonać zróżnicowania wysokości opłaty. Jej kompetencje do określania stawki opłaty są zatem szerokie i nie zostały ograniczone do zbiorczego określenia stawki opłaty w jednakowej wysokości w stosunku do wszystkich urządzeń przewidzianych w art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. oraz zbiorczego określenia, także w jednakowej wysokości, stawki opłaty w stosunku do wszystkich obiektów budowlanych przewidzianych w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. Brak jest zatem podstaw do uznania, że w przypadku innych celów, określonych w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. ograniczenie takie nastąpiło i rada gminy nie może ustalić zróżnicowanych stawek w zależności od rodzaju zajęcia pasa drogowego. Wskazać także należy, że w sytuacji unormowania kwestii rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego w art. 40 ust. 9 pkt 5 u.d.p., zakres normy art. 40 ust. 9 pkt 4 u.d.p. jest ograniczony do dwóch kwestii – prowadzenia robót budowlanych oraz innych celów. W ocenie Sądu, nie było wolą ustawodawcy aby w zakresie "innych celów" nałożyć na gminę ograniczenie możliwości zróżnicowania stawek opłaty. W szczególności, ograniczenie takie nie wynika z treści tego unormowania. Brak jest podstaw, by w odniesieniu do rodzajów zajęcia pasa drogowego, rozumianych w przedstawiony powyżej sposób, odrzucić możliwość zróżnicowania stawek opłat w odniesieniu do różnych form zajęcia, tak dalece odmiennych od siebie jak zajęcie pasa drogowego pod miejsce postojowe dla osoby prowadzącej działalność gospodarczą, sprzedaż detaliczną żywności i napojów prowadzoną w wyspecjalizowanych sklepach, ogródki gastronomiczne i piwne, w turystycznej gminie jaką jest Ustka. Ujednolicenie zastosowanych stawek opłat w sytuacji braku jednoznacznego nakazu wynikającego z przepisów prawa prowadziłoby w takim przypadku jak opisany powyżej do rezultatu sprzecznego z zasadą sprawiedliwości społecznej wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. W ocenie Sądu, zróżnicowanie przez Radę Gminy Ustka stawek opłat za różne rodzaje zajęcie pasa drogowego objęte normą art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. znajdowało oparcie w upoważnieniu ustawowym wynikającym z art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. Analogiczne stanowisko wyraził tutejszy Sąd w wyroku z dnia 6 lipca 2023 r. sygn. akt III SA/Gd 198/23, wydanym w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Słupsku na uchwałę Rady Miasta Ustka z dnia 14 maja 2019 r. nr VIII/82/2019 w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych, dla których zarządcą jest Burmistrz Miasta Ustki. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a., oddalił wniesioną skargę jako niezasadną. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).