III SA/Gd 137/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska (spr) Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Anna Zegan po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej [...] z dnia 19 grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie dodatku za wysługę lat oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 19 grudnia 2005 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej [...], powołując art. 104, art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 100 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (jednolity tekst Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) – po rozpatrzeniu odwołania K. S. od decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego [...] z dnia 9 listopada 2005 r. w sprawie odmowy wypłaty dodatku za wysługę lat za okres pełnienia zasadniczej służby w Obronie Cywilnej od 20 września 1989 r. do 20 marca 1991 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie to zapadło na tle następującego stanu faktycznego: K. S. został przyjęty do Służby Więziennej z dniem 16 września 2001 r. na podstawie decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego [...] nr [...] z dnia 14 września 2001 r. W powyższym akcie określono okresy zatrudnienia uprawniające funkcjonariusza do nagrody jubileuszowej, wymienione w § 1 ust.1 pkt 1 Zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 grudnia 1996 r. w sprawie określenia okresów służby uprawniających funkcjonariuszy Służby Więziennej do nagrody jubileuszowej oraz zasad jej obliczania i wypłacania (Dz.Urz. MS. Nr 6 poz.44). W powyższej decyzji nie określono natomiast okresów zaliczanych przy ustalaniu dodatku za wysługę lat, ponieważ K.S. przed podjęciem służby w Służbie Więziennej nie odbył zasadniczej służby wojskowej, i nie był zatrudniony w jednostkach organizacyjnych Służby Więziennej w pełnym wymiarze czasu. Od decyzji tej nie wniesiono odwołania. Wnioskiem z dnia 7 maja 2004 r. K. S. zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego [...] o zaliczenie zasadniczej służby w obronie cywilnej do okresu służby, za który przysługuje dodatek za wysługę lat. W odpowiedzi z dnia 20 maja 2004 r. Dyrektor Aresztu Śledczego [...] odmówił uwzględnienia wniosku. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej [...], uznając pismo z dnia 20 maja 2004 r. za decyzję organu I instancji, decyzją z dnia 9 czerwca 2004 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi K. S. wyrokiem z dnia 13 lipca 2005 r. sygn. akt III SA/Gd 416/04 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej [...] z dnia 9 czerwca 2004 r. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał m.in., iż zaliczenie okresu pełnienia zasadniczej służby w obronie cywilnej do okresu służby uwzględnianego przy ustalaniu dodatku za wysługę lat nie następuje w formie odrębnej decyzji administracyjnej. Kwestia ta może stanowić przedmiot rozważań organów właściwych do rozstrzygania w sprawach osobowych funkcjonariuszy Służby Więziennej podczas rozpoznawania wniosku o wypłatę dodatku za określoną wysługę lat. Takiego zaś wniosku skarżący wprost nie złożył, a organ nie wyjaśnił czy skarżący jednocześnie żąda zapłaty dodatku za wysługę lat w określonym wymiarze. Wnioskiem z dnia 12 września 2005 r. K. S., były funkcjonariusz Aresztu Śledczego [...], powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lipca 2005 r. sygn. akt III SA/Gd 416/04, zwrócił się do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej [...] o wypłatę należnej kwoty z odsetkami z tytułu dodatku za wysługę lat za okres zasadniczej służby w Obronie Cywilnej od 30 września 1989 r. do 20 marca 1991 r. Wniosek ten został przekazany według właściwości Dyrektorowi Aresztu Śledczego [...]. Organ I instancji, decyzją z dnia 9 listopada 2005 r. odmówił wypłaty dodatku za wysługę lat, wskazując w uzasadnieniu, iż w świetle art. 100 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, przy ustalaniu dodatku za wysługę lat uwzględnia się okres zasadniczej służby wojskowej oraz okresy zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych w pełnym wymiarze czasu pracy. Z przedstawionego na przez wnioskodawcę świadectwa pracy wydanego przez Zakład Opieki Zdrowotnej w L. wynikało, że pełnił on zasadniczą służbę w oddziałach obrony cywilnej przy ZOZ. Inne przedłożone przez niego dokumenty (zaświadczenie Wojskowego Komendanta Uzupełnień w S. z dnia 27.11.2003 r., książeczka wojskowa) potwierdziły jedynie stan faktyczny ustalony w już w momencie przyjęcia do Służby Więziennej. Od powyższej decyzji K. S. złożył odwołanie do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej [...] wnosząc o jej uchylenie i wypłatę należnej kwoty z odsetkami z tytułu dodatku za wysługę lat za okres zasadniczej służby w Obronie Cywilnej od 30 września 1989 r. do 20 marca 1991 r. Powołując się na art. 55 ust. 2, art. 56 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (jednolity tekst Dz.U. z 2002 r. Nr 21 poz.205 ze zm.), art. 100 ust. 2, art. 103 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (jednolity tekst Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), przepisy k.p.a. oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lipca 2005 r. sygn. akt III SA/Gd 416/04, odwołujący wywodził, że poborowi skierowani do odbycia w ramach zasadniczej służby w obronie cywilnej korzystają ze wszystkich uprawnień takich, jak poborowi skierowani do odbycia zasadniczej służby wojskowej. Świadczy to o traktowaniu tych służb w sposób jednakowy. Zatem, zdaniem skarżącego, krzywdząca jest taka interpretacja art.100 ust.2 ustawy o Służbie Więziennej, według której przy ustalaniu dodatku za wysługę lat uwzględnia się wyłącznie okres zasadniczej służby wojskowej, nie zaś zrealizowanie powszechnego obowiązku obrony. W ocenie odwołującego służbę w Policji, Straży Granicznej traktuje się jako równorzędną z zasadniczą służbą wojskową, zaś spełnienia powszechnego obowiązku obrony w ramach zasadniczej służby w obronie cywilnej już nie. Uzasadniając utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej [...], wskazał m.in., że przepisy ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej nie traktują zasadniczej służby w obronie cywilnej jako równorzędnej z zasadniczą służbą wojskową. Zarówno służba w obronie cywilnej, jak i zasadnicza służba wojskowa są formami spełnienia powszechnego obowiązku obrony RP, co wynika z art. 4 ust. 2 powołanej ustawy. Zgodnie z art. 56 ust. 1 cytowanej ustawy za równoznaczne ze spełnieniem obowiązku zasadniczej służby wojskowej jest pełnienie przez poborowych służby w formacjach uzbrojonych niewchodzących w skład Sił Zbrojnych RP. Rozporządzeniem z dnia 30 stycznia 2002 r. (Dz.U. Nr 10, poz.94) Rada Ministrów zaliczyła do tych formacji: oddziały prewencji Policji, Straż Graniczną oraz Biuro Ochrony Rządu. Również treść art. 55 ust. 2 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP nie daje podstaw do przyjęcia, że "zasadnicza służba wojskowa", o której mowa w art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej jest pojęciem tożsamym z "zasadniczą służbą w Obronie Cywilnej". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K.S. wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej [...] z dnia 19 grudnia 2005 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie prawa materialnego – art. 100 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej poprzez uznanie, że okres pełnienia zasadniczej służby w Obronie Cywilnej nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu dodatku za wysługę lat w Służbie Więziennej oraz art. 55 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uznanie, że zasadniczej służby w Obronie Cywilnej nie można traktować jako służby wojskowej poborowych traktując tę służbę jako służbę zastępczą w ramach obowiązku nałożonego przepisami tej ustawy. Uzasadniając zarzuty skargi skarżący powtórzył argumentację zaprezentowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej [...], wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga nie jest zasadna. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd był związany poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lipca 2005 r. sygn. akt III SA/Gd 416/04, według którego ,, kwestia zaliczenia okresu pełnienia zasadniczej służby w obronie cywilnej do okresu służby uwzględnianego przy ustalaniu dodatku za wysługę lat może stanowić przedmiot rozważań organów właściwych do rozstrzygania w sprawach osobowych funkcjonariuszy Służby Więziennej podczas rozpoznawania wniosku o wypłatę dodatku za określoną wysługę lat. Takiego zaś wniosku skarżący wprost nie złożył, a organ nie wyjaśnił czy skarżący jednocześnie żąda zapłaty dodatku za wysługę lat w określonym wymiarze". Stanowisko wyrażone w tym orzeczeniu jest wiążące w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 153 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania prawne co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Pojęciu "związania oceną prawną przez Sąd lub organ", poświęcone jest bogate orzecznictwo NSA, zapadłe na gruncie nieobowiązującej już ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. 1995 r. Nr 74 poz. 368 ze zm.), a które to na gruncie obowiązującej ustawy zachowało swoją aktualność. Zgodnie z art. 30 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Sformułowana w tym artykule zasada, w myśl której "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ" oznacza, że także w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten Sąd i organ, będą związani oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ona uchylona w prawem określonym trybie i oczywiście o ile nie ulegną zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie. Przechodząc do zarzutów skargi, Sąd zauważa, że w niniejszej sprawie koniecznym staje się wyjaśnienie kwestii, czy okres pełnienia przez skarżącego zasadniczej służby w obronie cywilnej podlega uwzględnieniu przy ustalaniu dodatku za wysługę lat w Służbie Więziennej. Powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepis art. 100 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (jednolity tekst Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) stanowi, iż przy ustalaniu dodatku za wysługę lat uwzględnia się okres zasadniczej służby wojskowej oraz okresy zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych w pełnym wymiarze czasu pracy. Instytucja zasadniczej służby wojskowej została unormowana w przepisach ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (jednolity tekst Dz.U. z 2004 r. Nr 241 poz.2416 ze zm.). W myśl art. 4 ust. 2 tej ustawy, w ramach powszechnego obowiązku obrony obywatele polscy są obowiązani do pełnienia służby wojskowej, służby w obronie cywilnej, odbywania przysposobienia obronnego, uczestniczenia w samoobronie ludności, pełnienia służby w jednostkach zmilitaryzowanych oraz do wykonywania świadczeń na rzecz obrony - na zasadach i w zakresie określonych w ustawie. Wykładnia językowa sformułowania użytego w cytowanym przepisie prowadzi do wniosku, że ustawodawca wymieniając poszczególne obowiązki obywateli polskich w ramach powszechnego obowiązku obrony – dokonał ich wyraźnego rozróżnienia. Czym innym jest zatem służba wojskowa, a czym innym służba w obronie cywilnej. Nawet jeżeli przyjąć, że w wyniku zastosowania wykładni językowej istnieją w dalszym ciągu wątpliwości co do znaczenia przepisu prawnego, to interpretując go należy wybrać takie reguły interpretacji, które są zgodne z przepisami systemu prawa, do jakiego interpretowany przepis należy. Pogląd, iż przepisy ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony RP nie traktują zasadniczej służby w obronie cywilnej jako równorzędnej z zasadniczą służbą wojskową nasuwa się również po zastosowaniu innego rodzaju wykładni – wykładni systemowej wewnętrznej. Polega ona na ustalaniu znaczenia jednego z przepisów poprzez zestawienie różnych przepisów tego samego aktu. Proces myślowy opiera się na założeniu, że prawodawca tworzy spójny system prawa, a tym samym znaczeniom i zwrotom użytym w różnych przepisach danego aktu przypisuje identyczne znaczenie. Przyjmuje się również, że w ustawie nie ma zbędnych zwrotów i wyrażeń, a te same pojęcia i zwroty użyte w tej samej ustawie należy rozumieć tak samo. Posługując się przywołanymi regułami w toku rozpoznawania niniejszej sprawy, należy zauważyć, że potwierdzeniem prezentowanego wyżej poglądu o rozróżnieniu przez ustawodawcę służby wojskowej i obrony cywilnej, jest konstrukcja ustawy z dnia 21 listopada 1967 r., w której zagadnienia związane ze służbą wojskową oraz obroną cywilną zostały umiejscowienie w dwóch odrębnych działach. I tak zagadnienia związane ze służbą wojskową zostały unormowane w dziale III powołanej ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP, w którym przepis art. 55 ust. 1 stanowi, iż obowiązek służby wojskowej polega na: 1) odbywaniu zasadniczej służby wojskowej przez poborowych; 2) odbywaniu zajęć wojskowych oraz przeszkolenia wojskowego przez studentów i absolwentów szkół wyższych; 3) odbywaniu ćwiczeń wojskowych oraz okresowej służby wojskowej przez żołnierzy rezerwy; 4) pełnieniu czynnej służby wojskowej w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny przez poborowych i żołnierzy rezerwy. Za równoznaczne ze spełnianiem obowiązku zasadniczej służby wojskowej ustawodawca uznał pełnienie przez poborowych służby w formacjach uzbrojonych niewchodzących w skład Sił Zbrojnych (art.56 ust.1 ustawy). Jednakże obrona cywilna do takich formacji nie została zaliczona. W ramach obowiązku służby wojskowej poborowi - zamiast do zasadniczej służby wojskowej - mogą być przeznaczeni do odbycia zasadniczej służby lub szkolenia poborowych w obronie cywilnej – art.55 ust.2. Problematykę obrony cywilnej uregulowano natomiast szczegółowo w dziale IV cyt. ustawy. W myśl art. 137 ma ona na celu ochronę ludności, zakładów pracy i urządzeń użyteczności publicznej, dóbr kultury, ratowanie i udzielanie pomocy poszkodowanym w czasie wojny oraz współdziałanie w zwalczaniu klęsk żywiołowych i zagrożeń środowiska oraz usuwaniu ich skutków. Obowiązek obywateli w zakresie obrony cywilnej może polegać m.in. na odbywaniu służby w obronie cywilnej, co wynika z treści art. 139 ust. 1 pkt 1 lit. a. Organy administracji ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości, ze skarżący, w okresie od 30 września 1989 r. do 20 marca 1991 r. odbył zasadniczą służbę w obronie cywilnej. Jednakże z powołanych wyżej względów okresu tej służby nie można uznać za tożsamy z okresem zasadniczej służby wojskowej, o którym mowa w art. 100 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej. Końcowo Sąd podkreśla, że takie kwestie jak mianowanie funkcjonariuszy na stanowiska, przenoszenie i zwalnianie ze stanowisk, zawieszanie w czynnościach służbowych, zwalnianie ze służby, ustalanie uposażenia oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, rozwiązaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy są rozstrzygane w drodze decyzji w sprawach osobowych (art. 31 ustawy o Służbie Więziennej). Z akt sprawy nie wynika, by skarżący wnosił odwołanie od decyzji personalnej Dyrektora Aresztu Śledczego [...] z dnia 14 września 2001 r. nr [...], w treści której określono m.in. poszczególne składniki przysługującego mu uposażenia. Stan taki powoduje, że decyzja ta ma walor ostateczności w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. Ostateczność tej decyzji oznacza przede wszystkim to, że nie może ona zostać zakwestionowana za pomocą zwykłych środków zaskarżenia. Zmiana, uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest bowiem dopuszczalne, ale może nastąpić wyłącznie w jednym z trybów nadzwyczajnych. Z tych też względów skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.