III SA/Gd 139/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Asystent Sędziego Marzena Cybulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2020 r. sprawy ze skargi A.Z. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 19 listopada 2019 r. nr (...) w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Granicznego Inspektora Sanitarnego z dnia 28 sierpnia 2019 r. nr (...). Zaskarżoną decyzją z 19 listopada 2019 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Granicznego Inspektora Sanitarnego w G. z 28 sierpnia 2019 r. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u A. Z. – obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu 12 lipca 2017 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. G. wpłynęło zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej u A. Z. – obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla wielkości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz. Decyzją z 28 lutego 2019 r. Państwowy Graniczny Inspektor Sanitarny w G., do którego przekazano sprawę zgodnie z właściwością miejscową, nie stwierdził u A. Z. choroby zawodowej. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny 23 kwietnia 2019 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przyczyną uchylenia przedmiotowej decyzji było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że karta oceny narażenia zawodowego, na której opierał się organ wydając zaskarżoną decyzję, została sporządzona przez niewłaściwy podmiot – Państwowego Granicznego Inspektora Sanitarnego w P. G. Państwowy Graniczny Inspektor Sanitarny w G., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 28 sierpnia 2019 r. orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u A. Z. choroby zawodowej. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wskazał, że w trakcie postępowania administracyjnego ustalono, że A. Z. był zatrudniony w latach 1976-1979 w A. w G. na stanowiskach uczeń i uczeń-elektryk, w latach 1979-1980 w B. (obecnie C.) na stanowisku elektromontera [...], w latach 1980-1987 w D. w P. G. na stanowisku elektryka, w latach 1987-1991 w E. w G. Ś. na stanowisku kierowca zaopatrzeniowiec, w latach 1993-2009 i od roku 2012 do chwili obecnej prowadzi własną działalność [...] w T. W. jako kierowca. Ponadto ustalono, na podstawie sporządzonej przez organ karty oceny narażenia zawodowego, że A. Z. był narażony na hałas ponadnormatywny w okresie od 1 lipca 1979 r. do 30 kwietnia 1980 r. podczas zatrudnienia w B. na stanowisku elektromonter [...]. Tylko w tym zakładzie pracy organ dysponował danymi w zakresie narażenia. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. orzeczeniem z 29 maja 2018 r. nr [...] oraz Instytut Medycyny Pracy w Ł. – jako jednostka orzecznicza drugiego stopnia – w orzeczeniu lekarskim z 8 stycznia 2019 r. nr [...] orzekły o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Zatem, mając na uwadze dokumentację lekarską, kartę narażenia zawodowego, przebieg choroby i aktualnie wykonane badania, organ uznał, że nie ma podstaw do rozpoznania u A. Z. choroby zawodowej wskazanej w zgłoszeniu. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji A. Z. wniósł odwołanie, w którym podniósł, że organ nie zlecił wykonania badań środowiskowych w celu ustalenia, czy w pozostałych miejscach pracy (poza C.) normy hałasu nie były przekroczone. Ponadto lekarz orzecznik Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G., wprowadził go w błąd podczas badania twierdząc, iż podanie dokładnych dat wystąpienia problemów ze słuchem nie jest istotne, przez co podane zostały zbyt wąskie ramy czasowe, kiedy pojawiły się problemy ze słuchem (podczas badania wskazał na okres 5-6 lat, a w rzeczywistości był to okres ostatnich 10 lat). [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w G., po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania, decyzją z 19 listopada 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że karta oceny narażenia zawodowego sporządzona została przez upoważnionego pracownika inspekcji sanitarnej i nie budzi zastrzeżeń organu odwoławczego. Z karty wynika, że jedynie podczas pracy w B. (obecnie C.) na stanowisku elektromontera [...] A. Z. był narażony na ponadnormatywny hałas (92-96 dB i 98 dB). Nie budziły zastrzeżeń organu odwoławczego również orzeczenia lekarskie, które zostały wydane przez uprawnionych lekarzy, zatrudnionych w jednostkach orzeczniczych upoważnionych do rozpoznawania chorób zawodowych. Organ odwoławczy wskazał, że lekarz specjalista zatrudniony w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w G. w orzeczeniu lekarskim nr [...] z 29 maja 2018 r. na podstawie analizy dostarczonej dokumentacji medycznej i przeprowadzonego specjalistycznego badania lekarskiego, stwierdził u A. Z. obustronny niedosłuch odbiorczy na poziomie 53 dB w uchu prawym i 46 dB w uchu lewym. Z przeprowadzonego postępowania orzeczniczego wynika, że rozpoznany niedosłuch nie spełnia kryteriów choroby zawodowej ponieważ udokumentowane narażenie na ponadnormatywny hałas występowało jedynie przez 10 miesięcy pracy pacjenta, co stanowi zbyt krótki okres, aby mógł doprowadzić do powstania choroby zawodowej narządu słuchu - aktualna wiedza medyczna wskazuje, iż nie mogło to być przyczyną powstania tak znacznego niedosłuchu u pacjenta. Ponadto narażenie na ponadnormatywny hałas u A. Z. zakończyło się w kwietniu 1980 roku natomiast pierwsze udokumentowane objawy niedosłuchu (dostępne badania audiometryczne) pojawiły się dopiero w roku 2016. Według wykazu chorób zawodowych okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej, pomimo wcześniejszego zakończenia narażenia zawodowego, dla chorób narządu słuchu wynosi 2 lata. W przypadku A. Z. okres ten wyniósł 36 lat. Podobne stanowisko zajął Instytut Medycyny Pracy w Ł. w orzeczeniu lekarskim nr [...] z 8 stycznia 2019 r. Instytut na podstawie analizy dokumentacji medycznej, przeprowadzonego wywiadu lekarskiego oraz kompleksowych badań audiologicznych rozpoznał u A. Z. uszkodzenie słuchu w uchu prawym na poziomie 65 dB, a w uchu lewym na poziomie 46,7 dB. Ponadto rozpoznano: szumy uszne obustronne, przewlekłe zapalenie migdałków podniebiennych, zawroty głowy i zaburzenia równowagi. Podając, że z analizy narażenia zawodowego wynika, że od 1981 roku brak jest narażenia na hałas o poziomach stwarzających ryzyko rozwoju trwałego uszkodzenia słuchu. Brak badań audiometrii tonalnej potwierdzających rozwój uszkodzenia słuchu spełniającego kryteria diagnostyczno-orzecznicze choroby zawodowej do 2 lat od zaprzestania pracy w hałasie o poziomach stwarzających ryzyko rozwoju trwałego uszkodzenia słuchu (w dokumentacji dostępna jest jedna audiometria tonalna z 2016 roku) nie daje podstawy do rozpoznania choroby zawodowej u pacjenta. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu odwołującego dotyczącego braku zlecenia badań przez organ pierwszej instancji we wszystkich miejscach pracy (poza C.) wskazał, że obowiązek przeprowadzania badań i pomiarów środowiska pracy spoczywa na pracodawcach, zgodnie z przepisami Kodeksu pracy i rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 roku w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. z 2011 r. Nr 33, poz. 166). Prowadząc postępowanie administracyjne w sprawie choroby zawodowej organ pierwszej instancji ocenia narażenie zawodowe opierając się na zebranych w danej sprawie dowodach uzyskanych od stron postępowania oraz w odniesieniu do zakładów zlikwidowanych dokumentacji archiwalnej będącej w posiadaniu organu. A. Z. zaskarżył opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący nie zgodził się z ustaleniami organu odwoławczego podnosząc, że organ błędnie wywiódł, że brak jest podstaw do rozpoznania u niego choroby zawodowej. W badaniach lekarskich rozpoznano u niego obustronny niedosłuch odbiorczy o lokalizacji ślimakowej o poziomie 53dB w uchu prawym i 46sB w uchu lewym, co wyczerpuje znamiona choroby zawodowej. Skarżący podniósł ponadto, mając na uwadze stwierdzenie organu odwoławczego, że obowiązek przeprowadzenia badań i pomiarów środowiska pracy spoczywa na pracodawcy, że od 1993 r. prowadzi własną działalność gospodarczą. Na żadnym etapie postępowanie nie poproszono go o przedstawienie takich badań. Co więcej, w momencie składania wniosku, poinformowanego go, że organ decyzyjny dysponuje tabelami pomiaru hałasu dla jego samochodu firmowego (Star 200, Star 28 i Star 112). Niezależnie od powyższego, skarżący podniósł, że został wprowadzony w błąd, narażony na stratę czasu i kosztów, bowiem niepotrzebnie był skierowany na badania lekarskie, skoro organ uznał, na podstawie karty narażenia na zawodowego, że upłynął dwuletni okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów choroby upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej, pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym. W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie skarżący podtrzymał stanowisko zawarte w skardze, dodając że od 1993 r. do 2018 r. jeździł ciężarówką (Star 28, Star 200, Star 1142), nie wykonywał w firmie badań dotyczących hałasu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlegała uwzględnieniu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji stanowiły przepisy Kodeksu pracy oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1367 ze zm.). Kodeks pracy w art. 2351 stanowi, że za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Stwierdzone u skarżącego w opiniach jednostek orzeczniczych schorzenie jest umieszczone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. W załączniku tym pod pozycją 21, za chorobę zawodową uważa się obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo - nerwowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz. Przy czym okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym wynosi 2 lata. Odmowa stwierdzenia choroby zawodowej nastąpiła w związku z brakiem wykazania okresu narażenia oraz zachowania 2-letniego terminu, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej, pomimo wcześniejszego zakończenia narażenia zawodowego. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Ocenę narażenia zawodowego przeprowadza w toku podejmowania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - właściwy państwowy inspektor sanitarny (§ 6 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia). Ocenę narażenia zawodowego sporządza się na formularzu określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 237 § 4 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy, przy wykorzystaniu dokumentacji gromadzonej zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 2981 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy przez pracodawców i jednostki organizacyjne Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a także, jeżeli postępowanie dotyczy aktualnego zatrudnienia, na podstawie oceny przeprowadzonej bezpośrednio u pracodawcy z uwzględnieniem oceny ryzyka zawodowego (§ 6 ust. 4 rozporządzenia). Zgodnie z § 6 ust. 5 rozporządzenia, jeżeli zakres informacji zawartych w dokumentacji, o której mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania orzeczenia lekarskiego, lekarz występuje o ich uzupełnienie do: 1) pracodawcy - w zakresie obejmującym przebieg oraz organizację pracy zawodowej pracownika lub byłego pracownika, w tym pracę w godzinach nadliczbowych, dane o narażeniu zawodowym, obejmujące także wyniki pomiarów czynników szkodliwych wykonanych na stanowiskach pracy, na których pracownik był zatrudniony, stosowane przez pracownika środki ochrony indywidualnej, a w przypadku narażenia pracownika na czynniki o działaniu uczulającym (alergenów) - także o przekazanie próbki substancji, w ilości niezbędnej do przeprowadzenia badań diagnostycznych. Organ sporządzając kartę narażenia zawodowego nie dokonywał analizy ostatniego okresu zatrudnienia skarżącego i nie pouczył skarżącego o możliwości złożenia w tym zakresie dowodów wskazujących na zaistnienie narażenia zawodowego w związku z hałasem. W postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej organy są zobligowane do przestrzegania zasad postępowania administracyjnego. Unormowana w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Stosownie do tego przepisu, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej konkretyzuje szereg przepisów szczegółowych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym. Nakładają one na organ obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego. Jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja, zapadła z naruszeniem prawa polegającym na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia materiału dowodowego w sposób wszechstronny i niezbędny do ustalenia istotnych okoliczności faktycznych (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). W postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej istotne jest dokładne ustalenie, w wyniku postępowania dowodowego, "oceny narażenia zawodowego". Ocena ta przesądza bowiem termin, charakter i pomiary natężenia czynników szkodliwych. Zaniechanie dokonania przez organ prawidłowych ustaleń w tym zakresie w bezpośredni sposób przekłada się na treść orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej, które wydawane jest na podstawie karty oceny narażenia zawodowego. Skarżący złożył wniosek w niniejszej sprawie w 2017 r. W okresie tym – od 2012 r. skarżący prowadził własną działalność gospodarczą o charakterze transportowym i wykonywał przewozy samochodem ciężarowym. Praca kierowcy samochodu ciężarowego wiąże się z narażeniem na hałas i może, co do zasady, skutkować powstaniem choroby zawodowej, takiej jak występująca u skarżącego. Organ winien zatem dokonać ustaleń o narażeniu na czynniki szkodliwe w tym okresie. Z karty oceny narażenia zawodowego wynika, że organ nie posiadał danych dotyczących narażenia. W sytuacji wykonywania przez skarżącego pracy kierowcy organ winien był podjąć czynności zmierzające do ustalenia skali tego narażenia poprzez ocenę natężenia hałasu i średniego czasu narażenia zawodowego. Okoliczność, że skarżący prowadził działalność gospodarczą nie wyłączała obowiązku wezwania go do przedłożenia dokumentacji wymienionej w § 6 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Organ zaniechał dokonania ustaleń w tym zakresie. Nie pouczył też skarżącego o konsekwencjach braku takiej dokumentacji ani też o możliwości złożenia wniosków dowodowych w tym zakresie. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ zwróci się do skarżącego o przedłożenie stosownej dokumentacji obejmującej przebieg oraz organizację jego pracy zawodowej, w tym pracę w godzinach nadliczbowych, dane o narażeniu zawodowym, stosowane środki ochrony indywidualnej. W przypadku udowodnienia przez skarżącego czasu pracy wykonywanego w warunkach narażenia, konieczne będzie ustalenie natężenia czynnika szkodliwego. Wobec braku wyników pomiarów hałasu, organ, który w toku postępowania zaniechał dokonania takiego wezwania, winien ustalić wynik pomiaru w oparciu o dostępne dane dotyczące hałasu emitowanego w kabinie pojazdu ciężarowego takiego typu jak prowadzony przez skarżącego lub dokonanie pomiaru hałasu w takim środku transportu. Organ pierwszej instancji nie dokonał ustalenia tych okoliczności w prowadzonym postępowaniu, mimo zakończenia prowadzenia przez skarżącego działalności w 2018 r., winien on mieć możliwość jej wykazania w toku ponownego rozpatrzenia sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił obie wydane w sprawie decyzje.