III SA/Gd 14/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2017 r. sprawy ze skargi E. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 28 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia 28 października 2016 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 30 grudnia 2015 r. o przyznaniu E. N. dodatku mieszkaniowego w kwocie 52,34 zł miesięcznie na okres od 1 stycznia 2016 r. do 30 czerwca 2016 r. Jako podstawę prawną wydania decyzji organ odwoławczy wskazał m.in. art. 3 ust. 1 ust. 3 i ust.4, art. 6 ust. 1 i ust.9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. 2013, poz. 966 ze zm.) W sprawie ustalono, że E. N. prowadzi trzyosobowe gospodarstwo domowe, powierzchnia jej lokalu wynosi 35, 33 m i przysługuje jej spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu. Łączny dochód gospodarstwa domowego został obliczony na kwotę 7.936, 44 zł, to jest miesięcznie w kwocie 2645, 48 zł (tj. 881, 83 zł w przeliczeniu na osobę). Do dochodu gospodarstwa wliczono: otrzymywane przez E. N. świadczenie rehabilitacyjne w wysokości 708, 60 zł 657, 36 zł i 590,40 zł (odpowiednio za miesiące IX, X i XI 2015 r.), rentę w miesięcznej wysokości 993, 48 zł oraz zasiłki rodzinne wraz z dodatkami do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka oraz rozpoczęcia roku szkolnego przyznane dla A. N. i A. N. na podstawie decyzji MOPS z dnia 26 listopada 2014 r. i 12 listopada 2015 r. Do dochodu rodziny doliczono także uzyskane przez A. N. i A. N. dochody z tytułu praktyk odbywanych w ramach praktycznej nauki zawodu, wykazane we wniosku o przyznanie świadczenia przez E. N.. Ustalając wysokość świadczenia organy wskazały, że zgodnie z art. 6 ust. 1 wysokość dodatku stanowi różnicę pomiędzy wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek. Przy czym dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego zgodnie z art. 6 ust. 2 cyt. ustawy jeżeli średni miesięczny dochód rodziny jest równy lub wyższy od 100 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym, lecz nie przekracza średnich miesięcznych dochodów wymienionych w art. 3 ust. 1 cyt. ustawy wówczas wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek przyjmuje się w wysokości 15 % dochodów gospodarstwa domowego w gospodarstwie 2-4 osobowym. Ponieważ wysokość najniższej emerytury od dnia 1 marca 2015 r. wynosiła 880,45 zł, a wysokość wyliczonego miesięcznego dochodu gospodarstwa na osobę w rodzinie 881, 83 zł, w oparciu o treść art. 6 ust. 2 cyt. ustawy wysokość wydatków poniesionych przez osobę otrzymującą dodatek przyjęto w kwocie 396,82 zł (tj. 2645, 48 zł x 15%). Z drugiej strony wskazano, że wydatki przypadające na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu wyniosły 449, 16 zł, na co złożyły się: wydatki uwzględniane przy naliczaniu dodatku i potwierdzone przez zarządcę lokalu w kwocie 412, 85 zł oraz ryczałt za brak ciepłej wody w wysokości 36,31 zł. W związku z powyższym wskazano, że wysokość dodatku to różnica pomiędzy kwotą 449,16 zł i kwotą 396, 82 zł stanowiącą 15 % miesięcznego dochodu rodziny, co daje kwotę 52, 34 zł. Odnosząc się to zarzutów odwołania, że wysokość przyznanego świadczenia jest zaniżona, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że organ I instnacji prawidłowo wyliczył zarówno wysokość dochodu rodziny wnioskodawczyni, jak i wysokość wydatków. W tym zakresie podkreślono w szczególności, że w rozumieniu cyt. ustawy za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniach składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Jednocześnie w art. 3 ust. 3 cyt. ustawy enumeratywnie wskazano jakich składników nie należy wliczać do dochodu w rozumieniu przepisów o dodatkach mieszkaniowych, a dochód z tytułu praktyk zawodowych nie został w tym przepisie wymieniony. Organ wskazał ponadto, że nie można przyjąć dochodu w kwocie "netto" czyli po odliczeniu podatku, bowiem art. 3 ust. 3 cyt. ustawy takich odliczeń również nie przewiduje. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku E. N. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego kolegium Odwoławczego podnosząc zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1, 80, 8 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca wskazała, że przyznany jest dodatek został zaniżony ponieważ rozstrzygnięcie wydano na podstawie nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. W ocenie skarżącej nie było podstaw do wliczenia do dochodu rodziny dochodów z praktyk zawodowych dzieci, dochody te były bowiem pozostawione dzieciom do ich wyłącznej dyspozycji, jako ich majątek odrębny, a nie dochód rodziny. Skarżąca wskazała ponadto, że niektóre z dochodów zostały przyjęte przez organy w kwocach brutto, a inne w kwotach netto, co jest sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( j.t. Dz. U. 2016. poz. 718 ze zm.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Instytucja dodatku mieszkaniowego, uregulowana w przepisach ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. 2013 r., poz. 966 ze zm.), jest szczególnym świadczeniem pieniężnym wypłacanym przez gminę na rzecz wskazanych w ustawie osób o niskich dochodach, znajdujących się w trudnej sytuacji, którym przysługuje tytuł prawny do lokalu, w celu umożliwienia im zapłaty czynszu oraz pokrycia innych obciążających je wydatków na zajmowany lokal (por. uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 20 maja 1996 r. sygn. akt OPK 12/96, ONSA 1997, z. 1, poz. 10; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1996 r. sygn. akt SA/Wr 3118/95, niepubl.; A. Mączyński, A. Proksa: Nowe prawo lokalowe z komentarzem, Wyd. Centrum Prawne, Kraków 1994, s. 61; A. Gola, J. Suchocki: Ustawa o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych - komentarz, Wyd. Prawnicze, Warszawa 1996, s. 88). Głównym celem dodatku mieszkaniowego jest zrekompensowanie osobom uzyskującym niskie dochody, które nie są w stanie ponieść pełnych kosztów utrzymania mieszkania, skutków większego obciążenia ich budżetów domowych, wynikających ze zwiększonych wydatków na mieszkanie i podwyżki czynszów regulowanych. W myśl art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sprawa o przyznanie dodatku mieszkaniowego należy do kategorii spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, w której zgodnie z treścią art. 1 pkt 1 k.p.a. zastosowanie mają przepisy tego kodeksu. Art. 80 k.p.a. stanowi, że organ administracji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten wyraża równocześnie zasadę prawdy obiektywnej jak też zasadę swobodnej oceny dowodów. Organ prowadzący postępowanie musi dążyć do ustalenia prawdy materialnej i według swej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenić wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych oraz wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Organy administracji, podejmując decyzję w przedmiocie dodatku mieszkaniowego, zobowiązane są do zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i do jego rozpatrzenia oraz wszechstronnej oceny, czy ustalone dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały udowodnione (art. 77 § 1 k.p.a.) Podkreślić również należy, że organy administracji obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa (samorządowych) oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Nie mogą jednak pomijać podstawowej zasady działania organów i ich obowiązku działania na podstawie przepisów prawa ( art. 6 kpa). Zgodnie z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowość działania organów, a w szczególności – organu odwoławczego, budzi wątpliwości i uzasadnia zarzut, że uchybiły one przytoczonym wyżej zasadom i zacytowanym przepisom prawa. W toku postępowania poprzedzającego podjęcie aktualnie zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie, organ I instancji wyliczył wysokość miesięcznych dochodów skarżącej z uwzględnieniem danych zawartych w "deklaracji o wysokości dochodów" przedłożonej przez stronę, co miało wpływ na końcowe orzeczenie o wysokości dodatku mieszkaniowego przyznanego stronie. Wysokość dochodu przyjęto w oparciu o deklarację o wysokości dochodów za okres IX,X,XI 2015 r.,( k-5 akt adm.), podpisaną przez E. N., która w odwołaniu zakwestionowała prawidłowość zadeklarowanych kwot. W odwołaniu od decyzji organu I instancji E. N. wskazała, że organ I instancji błędnie obliczył dochody strony, bowiem do dochodów doliczono pieniądze uzyskane z praktyk uczniowskich małoletnich dzieci skarżącej oraz nieprawidłowo zsumowano pieniądze w kwotach i brutto i netto, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji przyznającej dodatek w zaniżonej wysokości. Na rozprawie przed sądem skarżąca wyjaśniła ponadto, że wcześniej, tj. w 2015 r. uzyskiwała dodatek mieszkaniowy w kwotach 149,29 zł i 148,32 zł ( w kolejnych 6 i 6 miesiącach przy tych samych dochodach), w pierwszych miesiącach 2016 r. uzyskiwała niski dodatek mieszkaniowy ( ok.50 zł/mies.), ale od września 2016 r., mimo, że pracuje – uzyskuje dodatek w wysokości 205, 70 zł/miesięcznie i nie rozumie, skąd pochodzą takie różnice w wysokości świadczenia, skoro rodzina pozostaje w podobnej sytuacji bytowej i materialnej. Dla przypomnienia należy dodać, że skarżącej samotnie wychowuje i utrzymuje dwoje dorastających dzieci, a przysługująca renta rodzinna to 2980,44 zł na trzy osoby miesięcznie. Jak wynika z kserokopii decyzji o waloryzacji renty, którą skarżąca dołączyła do akt ( k-12 akt adm.), od 1 marca 2015 r. wysokość świadczenia do wypłaty wynosiła miesięcznie zł 993,47 zł, zatem w ciągu trzech miesięcy kwota do wypłaty wyniosła 2980,41 zł, a nie – jak wpisano ołówkiem na dokumencie – 2980,44 zł. W deklaracji o dochodach, o której wyżej, E. N. podała mylnie wysokość świadczenia rehabilitacyjnego z ZUS-u jako wartość 1956,36 zł, podczas gdy – jak wynika z załączonego do akt zaświadczenia – w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku wypłacono skarżącej z tego tytułu: 580,60 zł plus 539,36 zł plus 484,40 zł – czyli – 1604,36 zł, a nie, jak podano na k- 5 w deklaracji o dochodach – 1956,36 zł. Już wyżej przytoczone błędy rachunkowe powodują, że wysokość miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie w danym czasie wynosiła w rzeczywistości 806,00 zł, a nie – jak podał organ I instancji – 881,83 zł, co oczywiście miało wpływ na wysokość przyznanego świadczenia. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy nie odniósł się również do istotnych zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu, chociaż z kolei trzeba przyznać, że skarżąca mogła sama wykazać wyliczone wyżej błędy rachunkowe, nie wymagające przecież posiadania specjalnych wiadomości. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca wskazywała jednak, że w wyliczeniu miesięcznego dochodu na osobę rodzinie dopuszczono się błędów, co nie znalazło zrozumienia w organie II instancji, a przynajmniej – nie odniesiono się do tego zarzutu w uzasadnieniu do decyzji. A przecież – zgodnie z powinnością organu odwoławczego rozpatruje on ponownie sprawę w jej całokształcie. Co istotne – w decyzji o przyznaniu skarżącej świadczeń rodzinnych (k-11 akt adm.) z 12 listopada 2015 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej [...] określił wysokość miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie strony na kwotę "nie przekraczającą 674 zł". W tym stanie sprawy rozpatrujący niniejszą skargę skład Sądu powziął istotne wątpliwości odnośnie ustaleń faktycznych, dokonanych przez organy, jak również – co do przyjętego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanowiska, iż do dochodów E. N., wziętych pod uwagę przy rozważaniu kwestii przyznania stronie dodatku mieszkaniowego, należało doliczyć 217,06 zł z tytułu zwrotu nadpłaty za zużycie wody, skoro ponoszonej opłaty za wodę od dochodów strony nie odliczano. Niedostateczne wyjaśnienie i rozważenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności – istnienie rozbieżności w wykładni art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, nie rozważonych przez organ odwoławczy, uzasadniają zarzut, że zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prowadziło to do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( j.t. Dz. U.2016 r., poz. 718). W toku postępowania następującego po uchyleniu decyzji organ wyjaśni precyzyjnie jakie były miesięczne dochody rodziny E. N. we wrześniu, październiku i listopadzie 2015 roku i kwoty jakich świadczeń (dochodów) wzięto pod uwagę przy ich obliczaniu.