III SA/Gd 141/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2020 r. sprawy ze skargi Z. P. i J. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 25 listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia w sprawie dotyczącej zaopiniowania planu ruchu odkrywkowego zakładu górniczego oddala skargę. Postanowieniem z dnia 10 lipca 2019 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a.") oraz art. 108 ust. 6b i 6c i art. 9 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 868 ze zm.) Wójt Gminy L., po rozpatrzeniu wniosku P. M., pozytywnie zaopiniował Plan ruchu odkrywkowego zakładu górniczego "G. V – pole B" na lata 2019 – 2015, obejmującego obszar położony na terenie części działki nr [...] obręb ewidencyjny G. W. w Gminie L. W dniu 3 września 2019 r. do Urzędu Gminy w L. wpłynęło zażalenie na wyżej wskazane postanowienie wniesione przez Z. i J. P. (dalej także jako "wnioskodawcy" albo "skarżący"). W treści zażalenia wnioskodawcy zawarli wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia wskazując, że w dniu 27 sierpnia 2019 r. otrzymali informację o wydaniu wskazanego postanowienia. Organ pierwszej instancji z niezrozumiałych dla wnioskodawców przyczyn nie powiadomił jednakże wnioskodawców o złożeniu wniosku o wydanie opinii, o wydaniu postanowienia jak i nie doręczył im przedmiotowego dokumentu po jego wydaniu chociaż wnioskodawcy są właścicielami działki nr [...]. W treści zażalenia wnioskodawcy podnieśli zarzuty wobec postępowania organu pierwszej instancji jak i prawidłowości wydanego przez organ pierwszej instancji postanowienia. Zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w dniu 13 września 2019 r. W piśmie z dnia 2 października 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. poinformowało wnioskodawców, że termin na wniesienie zażalenia dla strony, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym liczy się od dnia doręczenia postanowienia stronie, która w danym postępowaniu brała udział. Po upływie terminu do wniesienia środka odwoławczego podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu może bronić swojego interesu jedynie poprzez żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka droga, zgodnie z poglądami przedstawicieli doktryny prawa, zapewnia stronie poszanowanie zasady dwuinstancyjności postępowania. Mając na uwadze powyższe Kolegium wezwało wnioskodawców do określenia, czy żądania wnioskodawców sprowadzają się do żądania wznowienia postępowania na podstawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. czy też wnioskodawcy podtrzymują złożony wniosek o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia zażalenia. Kolegium zastrzegło jednocześnie, że brak odpowiedzi w wyznaczonym terminie spowodowuje rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Wskazane wyżej pismo zostało wnioskodawcom doręczone w dniu 18 października 2019 r. i pozostało bez odpowiedzi. Postanowieniem z dnia 25 listopada 2019 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 59 § 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu wydanego postanowienia Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji nie uznał wnioskodawców za strony postępowania pomimo, że są właścicielami nieruchomości, do których odnosi się plan ruchu odkrywkowego zakładu górniczego. W ocenie Kolegium wnioskodawcy bezwzględnie powinni być uznani za strony spornego postępowania. W realiach sprawy wnioskodawcy w związku z powzięciem wiadomości o wydaniu postanowienia już po upływie terminu do wniesienia zażalenia uchybili terminowi do wniesienia tego środka odwoławczego. Termin na wniesienie zażalenia dla strony, która została pominięta w postępowaniu administracyjnym liczy się od dnia doręczenia postanowienia stronie, która w danym postępowaniu brała udział. Oceniając zasadność wniosku o przywrócenie uchybionego terminu należy mieć zaś na względzie regulację zawartą w art. 58 § 1 k.p.a., zgodnie z którym w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Kolegium wskazało, że w sytuacji gdy strona, która nie brała udziału w postępowaniu podejmuje działania związane z wyeliminowaniem z obrotu prawnego rozstrzygnięcia wydanego w takim postępowaniu, obowiązkiem organu jest ustalenie jak jest rzeczywista wola wnioskodawcy. W związku z tym Kolegium pismem z dnia 2 października 2019 r. wezwało wnioskodawców do określenia, czy żądania wnioskodawców sprowadzają się do żądania wznowienia postępowania na podstawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. czy też wnioskodawcy podtrzymują wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Kolegium zastrzegło jednocześnie, że brak odpowiedzi w wyznaczonym terminie spowodowuje rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Do dnia wydania postanowienia wnioskodawcy nie zajęli stanowiska w sprawie. Kolegium rozpoznało zatem wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia uznając, że nie może on zostać uwzględniony. Zdaniem Kolegium, usprawiedliwieniem uchybienia terminu – w świetle art. 58 § 1 k.p.a. – nie może być brak doręczenia rozstrzygnięcia stronie. Strona, której nie doręczono decyzji/postanowienia może uzasadniać wniosek innymi niż niedoręczenie rozstrzygnięcia nadzwyczajnymi przeszkodami uniemożliwiającymi wniesienie środka odwoławczego w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, który ma do niej zastosowanie (np. chorobą trwającą w okresie biegu terminu do wniesienia odwołania). W realach rozpatrywanej sprawy wnioskodawcy jako jedyny powód niewniesienia zażalenia w terminie podali brak doręczenia im postanowienia. Nie podali jednakże żadnego innego powodu obiektywnie wykluczającego możliwość dochowania terminu przewidzianego w przepisach k.p.a. Wskazane wyżej postanowienie Kolegium zostało doręczone Z. P. w dniu 29 listopada 2019 r., a J. P. w dniu 2 grudnia 2019 r. W dniu 27 grudnia 2019 r. wnioskodawcy złożyli w Urzędzie Gminy L. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem z dnia 10 lipca 2019 r. nr [...]. W treści wniosku ww. powołali się na okoliczność braku doręczenia im spornego postanowienia. Ponownie podnieśli nadto zarzuty wobec postępowania organu pierwszej instancji jak i prawidłowości wydanego przez organ pierwszej instancji postanowienia. Z kolei w skardze na wyżej wskazane postanowienie Kolegium skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Z. i J. [...] wnosząc o jego uchylenie podnieśli, że nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, że skarżący nie podali żadnego powodu obiektywnie wykluczającego możliwość dochowania terminu do złożenia zażalenia zgodnie z k.p.a. Skarżący w treści swojego wniosku wyraźnie opisali bowiem okoliczności w jakich dowiedzieli się o wydaniu spornego postanowienia. W związku z tym, w ocenie skarżących, postanowienie wydane przez Kolegium jest błędne. Jednocześnie, z powołaniem się na dyspozycję art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 - sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący wnieśli o objęcie rozstrzygnięciem Sądu również postanowienia Wójta Gminy L. z dnia 10 lipca 2019 r. i jego uchylenie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, to jest nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") wynika zaś, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W realiach rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowienie jest zgodne z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej skargi. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela zapatrywanie, że złożenie przez osobę, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym wniosku o przywrócenie uchybionego terminu jest dopuszczalne, z tym jednakże zastrzeżeniem, iż wniosek taki nie może opierać się na fakcie niedoręczenia wydanego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia (w realiach sprawy – postanowienia), lecz winien być uzasadniony innymi okolicznościami. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. przesłanką przywrócenia terminu jest bowiem uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego. Okoliczność, że określonej stronie nie doręczono aktu kończącego postępowanie w danej instancji, a więc została ona pominięta przez organ z definicji wyklucza zaś przypisanie jej w tym zakresie winy, co czyniłoby zbędnym uprawdopodobnianie - w świetle art. 58 § 1 k.p.a. - braku winy zainteresowanego. Należy mieć nadto na względzie, że zdarzenie będące początkiem biegu terminu do wniesienia środka odwoławczego (odwołania albo zażalenia), jakim jest doręczenie decyzji albo postanowienia stronie postępowania, nie może być jednocześnie uznane za nieistniejące, w stosunku do stron pominiętych przy doręczaniu decyzji (albo postanowienia), albowiem termin nie mógłby rozpocząć biegu. Przyjęcie konstrukcji, w której termin wniesienia środka odwoławczego dla osoby, która nie brała udział w postępowaniu liczony jest od daty doręczenia rozstrzygnięcia stronie, która brała udział w postępowaniu, prowadzi zatem do wniosku, iż brak doręczenia decyzji (postanowienia) nie może być zaliczony do przyczyn uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu. Wymaga tego zapewnienie spójności systemowej uregulowań zawartych w k.p.a. Reasumując, brak doręczenia rozstrzygnięcia nie może więc stanowić samoistnej podstawy przywrócenia terminu do wniesienia środka odwoławczego. Osoba, której nie doręczono decyzji albo postanowienia może natomiast uzasadniać wniosek o przywrócenie terminu, jak każda strona, przyczynami wyłączającymi możliwość wniesienia odwołania (albo zażalenia) w terminie przewidzianym dla stron postępowania, jak np. choroba trwająca w okresie terminu do wniesienia odwołania (zażalenia). W realiach rozpatrywanej sprawy takich okoliczności skarżący nie wskazali, co uzasadnia uznanie, że zaskarżone postanowienie jest w pełni prawidłowe. Na podkreślenie zasługuje w tym miejscu w pełni modelowe działanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., które - celem zagwarantowania standardu prawidłowości postępowania - wezwało skarżących do określenia treści ich żądania i pouczyło skarżących o metodologii postępowania z odwołaniem się do trybu wznowienia postępowania administracyjnego i przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy skarżący z takiej możliwości skorzystali składając w dniu 27 grudnia 2019 r. pismo - wniosek o wznowienie postępowania prowadzonego bez ich udziału a zakończonego postanowieniem z dnia 10 lipca 2019 r. nr [...]. Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy prowadzi jednakże do uznania, że w istocie żądanie wznowienia postępowania, mające swe źródło w pominięciu skarżących w postępowaniu zakończonym wskazanym wyżej postanowieniem można wydedukować z treści ich zażalenia zawierającego wniosek o przywrócenie uchybionego terminu. Odnosząc się z kolei do żądania skarżących w przedmiocie objęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zakresem rozstrzygnięcia - w świetle art. 135 p.p.s.a. - również postanowienia wydanego przez organ pierwszej instancji wskazać należy, że jest ono nieuzasadnione. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zastosowanie art. 135 p.p.s.a. jest zatem możliwe wyłącznie wtedy, gdy sąd administracyjny uwzględnia wniesioną skargę. Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że sądowa kontrola legalności postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia (dokonywana na tle prawidłowości zastosowania przez organ art. 58 § 1 k.p.a.) nie daje w realiach rozpatrywanej sprawy podstaw do zastosowania art. 135 p.p.s.a. w stosunku do postanowienia organu pierwszej instancji objętego tym zażaleniem. Wskazane akty administracyjne dotyczą bowiem różnych przedmiotów. Postanowienie o odmowie przywrócenia uchybionego terminu jest rozstrzygnięciem wyłącznie formalnym. Z kolei postanowienie, w którym wyrażona zostaje opinia organu gminy mająca swoją podstawę w art. 108 ust. 6b ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, nie odnosi się do kwestii formalnych. Wskazana opinia dotyczy bowiem kwestii związanych ze zgodnoścą zamierzonej działalności, dla której sporządzany jest plan ruchu zakładu górniczego, z przeznaczeniem nieruchomości określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w odrębnych przepisach, a w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. Uznawszy w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie postanowienie narusza prawo (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a.