III SA/Gd 143/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2019 r. sprawy ze skargi D. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę. Postanowieniem z dnia 10 października 2018 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – dalej jako "k.p.a." oraz art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm.) – dalej jako: "k.c.", Wójt Gminy nałożył na D. R. oraz A. G. obowiązek poniesienia kosztów postępowania administracyjnego w wysokości 2000 zł wskazując, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, tj. D. R. w wysokości 1000 zł, A. G. w wysokości 1000 zł. Organ I instancji wyjaśnił, że postępowanie rozgraniczeniowe, wszczęte na wniosek D. R., miało na celu ustalenie przebiegu granic nieruchomości położonej w K., gm. S., oznaczonej jako działka nr [...] z przyległymi nieruchomościami – działki nr [...] i [...], poprzez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Przywołując treść art. 152 k.c. oraz art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. organ I instancji wyjaśnił, że za stronę administracyjnego postępowania o rozgraniczenie należy uznać właścicieli sąsiadujących nieruchomości, niezależnie od tego, że tylko jeden z nich złożył wniosek o rozgraniczenie, a pozostali żądania takiego nie zgłaszali z uwagi na to, że nie kwestionują oni przebiegu granic. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażaleń na powyższe postanowienie wniesionych przez A. G. i D. R., postanowieniem z dnia 13 grudnia 2018 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 262 § 1 pkt 2, art. 263 i art. 264 k.p.a. oraz w zw. z art. 152 i art. 153 k.c., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Kolegium stwierdziło, że postępowanie rozgraniczeniowe, którego kosztów dotyczy postanowienie, zostało wszczęte na wniosek D. R. i zostało zakończone wydaniem decyzji Wójta Gminy z dnia 10 października 2018 r. Czynności rozgraniczenia w tym postępowaniu dokonał uprawniony geodeta, którego wynagrodzenie za wykonane czynności, wynoszące 2000 zł, wynika z faktury VAT z dnia 4 października 2018 r. W prowadzonym postępowaniu rozgraniczeniowym stwierdzono, że istniejący budynek gospodarczy przechodził poza granice działki nr [...] oraz że istniejące ogrodzenie nie pokrywało się z liniami granicznymi. Ustalono przebieg granicy działek nr [...] i [...] z działką nr [...] przesunięty równolegle o 2 metry w stronę działek nr [...] i [...] w stosunku do punktów odnalezionych w terenie. Jak wyjaśnił organ II instancji postępowanie rozgraniczeniowe toczy się w interesie wszystkich podmiotów uczestniczących w rozgraniczeniu (wszystkich właścicieli sąsiednich i rozgraniczanych nieruchomości), toteż wszyscy są zobowiązani do udziału w tych kosztach, bez względu na to, którzy z nich żądali wszczęcia tego postępowania. Obowiązek ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego przez organ prowadzący nie wynika z jego obowiązków ustawowych, zatem w świetle art. 262 k.p.a. nie można przerzucić na organ ciężaru ponoszenia kosztów postępowania. Kolegium wyjaśniło ponadto, że w piśmie z dnia 1 czerwca 2018 r. D. R. nie zgłosiła wniosku przewidzianego w art. 267 k.p.a. dotyczącego zwolnienia od kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Postulowane we wniosku wszczynającym postępowanie zwolnienie od ponoszenia kosztów zostało uzasadnione koniecznością ponownego ustalenia granic bez winy strony, z powołaniem się na winę geodety dokonującego inwentaryzacji granic działek w maju 2017 r. Tymczasem zwolnienie od ponoszenia kosztów postępowania zależy od niemożności ich poniesienia przez stronę, a nie od przyczyny wszczęcia postępowania. W tej sytuacji wniosek w trybie art. 267 k.p.a. nie został w istocie złożony, a ponadto od kosztów można zwolnić dopiero wówczas, gdy na stronę zostanie nałożony obowiązek ich poniesienia. W ocenie Kolegium stosownie do art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 152 k.c. należało obciążyć właścicieli obu nieruchomości podlegających rozgraniczeniu kosztami postępowania administracyjnego po połowie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie D. R. zarzuciła: 1. obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na wydane orzeczenie, poprzez naruszenie: a. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 k.p.a. przez odstąpienie od wskazania merytorycznych przesłanek postanowienia, przez lakoniczne i niepoparte uzasadnioną analizą konkretnych przesłanek, niepełną ocenę zebranego materiału dowodowego i niezbadanie przyczyny wniosku o rozgraniczenie; b. art. 7, 77 i 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie rzeczywistych możliwości finansowych skarżącej i nie ustalenie , czy jest ona w stanie pokryć koszty postępowania rozgraniczeniowego bez nadmiernego uszczerbku dla swojego utrzymania; c. art. 138 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji; 2. niewłaściwe zastosowanie art. 262 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że poniesienie kosztów nie wynika z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie przy pominięciu okoliczności, że wniosek o rozgraniczenie wynikał z zaniechań i błędów organów administracji; 3. naruszenie art. 89 ust. 2-4 ustawy o kosztach sądowych poprzez brak ustalenia i przedstawienia dokumentów potwierdzających wysokość wynagrodzenia biegłego, brak wykazania podstawy obliczenia wynagrodzenia, tj. czy nastąpiło ono według stawki wynagrodzenia za godzinę pracy czy według taryfy zryczałtowanej określonej dla poszczególnych kategorii biegłych ze względu na dziedzinę, w której są specjalistami; 4. niezastosowanie art. 267 k.p.a. oraz wadliwe uznanie, że organ nie ma możliwości zwolnienia z kosztów postępowania skarżącej, pomimo że złożyła wniosek o zwolnienie z kosztów postępowania, do którego organ nie ustosunkował się i uznanie przez organ, że nie zachodzi po jej stronie niewątpliwa niemożność poniesienia opłat. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez zwolnienie jej od ponoszenia kosztów postępowania w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie go do ponownego rozpoznania, a nadto, przy braku przychylenia się do ww. wniosków, o rozłożenie na 10 równych rat zasądzonych kosztów postępowania, tj. każda płatna w kwocie 100 zł do 10 dnia każdego miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organy obu instancji pominęły sygnalizowany przez skarżącą warunek przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego na koszt Skarbu Państwa oraz nie rozważyły, czy było możliwe zwolnienie skarżącej z obowiązku poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, o które wnosiła we wniosku z dnia 1 czerwca 2018 r. Nie ustalono , czy wykonane przez geodetę czynności były związane z rozstrzygnięciem sprawy oraz nie oceniono, czy koszty, do których uiszczenia zobowiązuje się strony postępowania odpowiadają kosztom poniesionym faktycznie. Nie wyjaśniono, w jaki sposób doszło do wyliczenia wynagrodzenia przez samego geodetę, jak również organy nie ustaliły precyzyjnie, jakie faktycznie czynności zostały przez geodetę wykonane, czy były one związane z rozstrzygnięciem sprawy i ile wynosiła należność biegłego za poszczególne czynności. Obciążenie skarżącej kosztami postępowania jest zbyt dolegliwe i nieekwiwalentne do włożonej przez geodetę pracy. Geodeta powielił pracę poprzedniego geodety, bazował na jego obliczeniach oraz dokonanych wyrysach. Organy nie rozważyły, czy wystąpiły przesłanki uzasadniające zwolnienie jej od obowiązku poniesienia powstałych kosztów, o którym mowa w przepisie art. 267 k.p.a. Organ I instancji nie odniósł się do wniosku o zwolnienie od kosztów postępowania rozgraniczeniowego złożonym we wniosku z dnia 1 czerwca 2018 r. Skarżąca jest właścicielem niewielkiego gospodarstwa rolnego, stanowiącego jej jedyne źródło dochodu, nie posiada żadnych oszczędności. Ustalona wysokość kosztów postępowania jest dla niej zbyt wysokim i nieplanowanym przy wszczęciu postępowania wydatkiem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest nieuzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było ustalenie kosztów postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], której właścicielem jest skarżąca D. R. oraz nr [...] i [...], stanowiącej własność uczestnika postępowania A. G. Wysokość kosztów ustalono na kwotę 2000 zł i obciążono tymi kosztami strony postępowania po połowie, czyli po 1000 zł. Na wstępie wskazać trzeba, że przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 725 ze zm.) nie określają zasad ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W związku z tym przy ustalaniu wysokości kosztów tego postępowania zastosowanie mają przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego, to jest przepisy zawarte w art. 262-267 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Z powyższego przepisu wynika, że jedynie ustawowy obowiązek organu prowadzącego postępowanie poniesienia kosztów postępowania zwalnia strony z uiszczenia tychże kosztów. Podstawową przesłanką obciążenia strony kosztami postępowania jest stwierdzenie, że są to koszty, które nie powstały w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków. W przedmiotowej sprawie konieczność poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego nie wynikała z działań organu związanych z realizacją jego ustawowych obowiązków, lecz była wynikiem wszczęcia tego postępowania na skutek wniosku jednej ze stron postępowania. Zarzut skargi, w którym wskazywano na pominięcie przez organy przyczyn złożenia wniosku o rozgraniczenie nieruchomości, mających jakoby związek z błędami organów administracji, nie jest zasadny. Przerzucenie ciężaru kosztów postępowania na organ w sytuacji, gdy spełnione są przesłanki z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. wymagałoby istnienia przepisu ustawowego, dającego podstawę prawną do uwzględnienia okoliczności podnoszonych przez skarżącą. Takiej podstawy prawnej jednak brak. Stwierdzić zatem należy, że bez względu na przyczyny, które legły u podstaw żądania przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego przez skarżącą, przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. znajdował zastosowanie i był podstawą do nałożenia na strony tego postępowania kosztów jego przeprowadzenia. Zgodnie natomiast z art. 263 § 1 k.p.a., do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji. Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (§ 2). Organ ustala wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia, w drodze postanowienia, jednocześnie z wydaniem decyzji (art. 264 § 1 k.p.a.). W toku postępowania rozgraniczeniowego, zakończonego decyzją z dnia 10 października 2018 r., kosztami postępowania rozgraniczeniowego były koszty stanowiące wynagrodzenie geodety, któremu organ zlecił wykonanie czynności ustalenia przebiegu granic. Kwota wynagrodzenia za czynności rozgraniczeniowe wynika z treści zlecenia nr [...] z dnia 19 czerwca 2018 r. oraz wystawionej przez geodetę faktury z dnia 4 października 2018 r. Nie można podzielić wobec tego zarzutu, że wysokość wynagrodzenia nie została udokumentowana. Jak wynika z treści ww. zlecenia, organ wskazał kwotę wynagrodzenia za wykonanie czynności rozgraniczeniowych w wysokości 2000 zł brutto. Wynagrodzenie w tej kwocie nie może być uznane za wygórowane. Z przedłożonego przez geodetę do akt sprawy operatu technicznego, liczącego 60 kart wynika, że geodeta wykonał czynności rozgraniczeniowe, co znalazło swój wyraz w operacie technicznym, zawierającym m.in. dokumenty w postaci protokołu granicznego, protokołów badania ksiąg wieczystych, sprawozdania technicznego z wykonywanych prac geodezyjnych, opinii dotyczącej przebiegu granicy. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie można uznać, by geodeta wykonujący czynności rozgraniczeniowe w niniejszej sprawie wykonał swoją pracę powielając pracę innego geodety. Użyte przez geodetę w operacie technicznym sformułowanie , że przyjmując granice oparł się na wcześniejszych operatach nie oznacza, że praca geodety była pracą odtwórczą. Odniesienie się przez geodetę do protokołów zawartych w operacie podziałowym z 2017 r. nie oznacza , że geodeta wykonujący czynności rozgraniczeniowe nie wykonywał żadnych pomiarów i czynności. Nie można w tej sytuacji uznać, by wynagrodzenie geodety było wygórowane i nieadekwatne do czynności przez niego wykonanych. Wobec powyższego , w ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy niezasadne są zarzuty dotyczące niewłaściwego ustalenia wysokości wynagrodzenia geodety, a co za tym idzie – zarzuty niewłaściwego ustalenia wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 (ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 26), na którą to uchwałę powołał się również organ II instancji wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając na podstawie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może – uwzględniając normę art. 152 k.c. – obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Uzasadniając takie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 k.c. Pogląd wyrażony w wyżej wymienionej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego jest podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Także Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie pogląd ten w pełni podziela. W niniejszej sprawie postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek D. R. Decyzją z dnia 10 października 2018 r. Wójt Gminy orzekł o rozgraniczeniu działki nr [...] i działek nr [...] i [...] w ten sposób, że ustalono przebieg granicy działek przesunięty równolegle o 2 metry w stronę działek nr [...] i [...] w stosunku do punktów odnalezionych w terenie. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 153 k.c. rozgraniczenie przeprowadza się, jeżeli granice gruntów stały się sporne. Z akt sprawy wynika, że między wnioskodawcą rozgraniczenia D. R., a uczestnikiem postępowania A. G. istniał spór dotyczący przebiegu linii granicznej między ww. działkami. Uzasadniając wniosek o rozgraniczenie skarżąca twierdziła, że nie zgadza się z granicą wytyczoną w 2017 r., albowiem nie odzwierciedla ona rzeczywistego stanu własności. Jak wynika z przywołanej wyżej uchwały , udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Jak już wyżej wskazano w rozpoznawanej sprawie spór dotyczy przebiegu granicy między działkami, których właścicielami są skarżąca i uczestnik A. G. Zatem postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się w interesie obu właścicieli nieruchomości, których granica stała się sporna. Odnosząc się do zarzutu niezbadania sytuacji materialnej skarżącej i jej rzeczywistych możliwości finansowych, a także nierozpatrzenia wniosku skarżącej o zwolnienie od kosztów postępowania rozgraniczeniowego wskazać należy, że art. 267 k.p.a. stanowi, że w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Jak wynika z treści wniosku skarżącej o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, jej żądanie zwolnienia od kosztów nie zawierało odniesienia się do sytuacji materialnej i możliwości płatniczych, lecz do przyczyn, dla których wniosek został złożony, a związanych , w ocenie skarżącej, z błędami organów administracji. Skarżąca nie powołała się na niemożność poniesienia kosztów. Nie można w tej sytuacji wniosku skarżącej uznać za wniosek złożony w trybie art. 267 k.p.a. Jednak nawet w przypadku przyjęcia odmiennego poglądu stanowisko organów byłoby prawidłowe, bowiem od kosztów postępowania można zwolnić stronę dopiero wówczas, gdy zostanie nałożony na nią obowiązek ich poniesienia. W pierwszej kolejności organ powinien ustalić wysokość kosztów i osoby zobowiązane do ich poniesienia, stosownie do art. 264 k.p.a., a dopiero później, gdy postanowienie to stanie się ostateczne, rozstrzygać na podstawie art. 267 k.p.a. o zwolnieniu od obowiązku ich ponoszenia. Organy nie naruszyły zatem art. 267 k.p.a. Podsumowując - prawidłowe jest stanowisko organu, że koszty rozgraniczenia powinni ponieść właściciele obu rozgraniczanych nieruchomości po połowie. Ustalenie kosztów postępowania wynikało z obowiązującej na gruncie prawa cywilnego zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu i utrzymywaniu stałych znaków granicznych oraz że ponoszą po połowie koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania znaków granicznych. Jak już wskazano, postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się w interesie właścicieli obu nieruchomości, których granica stała się sporna, czyli także w interesie skarżącej, która złożyła wniosek. Rozdzielenie kosztów postępowania rozgraniczeniowego po połowie nie narusza więc art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Organy prawidłowo wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności sprawy. Skarżąca, korzystająca z pomocy zawodowego pełnomocnika, brała czynny udział w postępowaniu, zgłaszała zarzuty i miała możliwość zapoznawania się z aktami sprawy oraz możliwość zgłaszania wniosków dowodowych. Zaskarżone postanowienie zawiera wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Bezpodstawne są zatem zarzuty naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 138 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.