III SA/Gd 145/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Marek Gorski, Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2008 r. sprawy ze skargi S. Ł. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej [...] z dnia 13 kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oddala skargę. Decyzją z dnia 28 lutego 2006 r. nr [...] Dyrektor Zakładu Karnego w [...] odmówił przyznania S. Ł. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Po rozpatrzeniu odwołania S. Ł. od tej decyzji, Dyrektor Okręgowego Służby Więziennej w [...] decyzją z dnia 13 kwietnia 2006 r. nr [...], powołując art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., § 2 ust. 1, § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 132 poz. 1235), art. 85 ust. 1, art. 86, art. 90 ust.1 oraz art. 91 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761) - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku S. Ł., zarzucając jej rażące naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 85 ust. 1, art. 86 , art. 90 ust. 1 oraz art. 91 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej polegające na przyjęciu, że utraciła ona prawo do pomocy finansowej wskutek tego, że jej mąż jako funkcjonariusz otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Skarżąca zarzuciła także uchybienie przepisów art. 7, 107 i 138 k.p.a. przez pominięcie w uzasadnieniu decyzji organu II instancji okoliczności faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wyrokiem z dnia 26 października 2006 r. sygn. akt III SA/Gd 355/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił opisaną decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia 13 kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu orzeczenia podniesiono, iż skarżąca nie spełniała przesłanek wykluczających prawo do uzyskania lokalu w drodze decyzji administracyjnej, nie jest bowiem taką przesłanką uzyskanie przez współmałżonka pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. W odniesieniu bowiem do współmałżonka funkcjonariusza negatywne przesłanki nabycia prawa do przydziału lokalu wiążą się z jedynie z faktycznym zajmowaniem domu lub lokalu mieszkalnego o określonej powierzchni lub z prawem własności takiego domu lub lokalu. W ocenie Sądu nie jest dopuszczalna rozszerzająca, celowościowa wykładnia prowadząca do ograniczenia ustawowych praw obywateli w sytuacji, gdy interpretacja językowa przepisów ustawy wykluczających nabycie prawa nie budzi żadnych wątpliwości. Skargę kasacyjną od opisanego wyroku złożył Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 85 ust. 1 i 2, art. 86 oraz art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej oraz pominięcie art. 92 ust. 2 tej ustawy. Zdaniem organu skoro mąż S. Ł. skorzystał ze świadczenia zastępczego określonego w art. 90 ust. 1 ustawy, to w niniejszej sprawie realizacja świadczenia głównego, jakim jest przydział lokalu wobec dwojga małżonków jest niemożliwa. W związku z tym, jeżeli S. Ł. nie spełnia warunków do przydziału lokalu, nie może skorzystać z pomocy finansowej na jego uzyskanie, bowiem powinna być traktowana jako osoba, która otrzymała fundusze zamiast lokalu, o czym stanowi art. 92 ust. 2 wskazanej ustawy. Wyrokiem z dnia 8 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 104/07 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądził od S. Ł. na rzecz Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] kwotę 220 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, iż gramatyczna wykładnia art. 85 ust. 1 w związku z art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej prowadzi do wniosku, iż przysługujące funkcjonariuszowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje pomoc finansowa. Pomoc ta jest zatem konsekwencją niezrealizowania uprawnienia funkcjonariusza, który nie ma lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, do otrzymania lokalu mieszkalnego. Dlatego też przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu możliwe jest tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz taki spełnia warunki do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, lecz lokalu takiego nie otrzymał. Natomiast jeśli funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to nie spełnia on warunków do uzyskania prawa pomocy finansowej. Prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego jest więc wyraźnie powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeby mieszkaniowej uprawnionego funkcjonariusza Służby Więziennej. W związku z powyższym ani prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ani pomoc finansowa udzielona na cel wymieniony w 90 ust. 1 ustawy nie przysługują funkcjonariuszowi mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, w sposób określony w art. 91 ust. 1 pkt 1-4 ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie przyznanie małżonkowi S. Ł. pomocy finansowej, która może być przyznana wyłącznie na uzyskanie mieszkania oznacza, że mąż skarżącej ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a zatem skarżąca nie spełnia warunków określonych w art. 85 powołanej ustawy o Służbie Więziennej do uzyskania lokalu mieszkalnego, a więc także pomocy finansowej na jego uzyskanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Oznacza to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega, po pierwsze - prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy, a po drugie - trafność wykładni tych przepisów. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na decyzję ( postanowienie), uchyla ją w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 190 zdanie pierwsze P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa cyt. przepisie należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, bądź po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny. Odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy podnieść należy, iż brak jest przesłanek, które dopuszczałyby odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 104/07. Oznacza to, że dalsze rozważania dotyczące legalności zaskarżonej decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia 13 kwietnia 2006 r. muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko, jakie Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował w powołanym orzeczeniu. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu pomiędzy stronami była wykładnia przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) regulujących materialnoprawne przesłanki uzyskania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, jakie musi spełnić funkcjonariusz w służbie stałej. Do tej kwestii odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 104/07, wskazując, iż gramatyczna wykładnia art. 85 ust. 1 w związku z art. 90 ust. 1 cyt. ustawy prowadzi do wniosku, iż przysługujące funkcjonariuszowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje pomoc finansowa. Pomoc ta jest zatem konsekwencją niezrealizowania uprawnienia funkcjonariusza, który nie ma lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, do otrzymania lokalu mieszkalnego. Dlatego też przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu możliwe jest tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz taki spełnia warunki do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, lecz lokalu takiego nie otrzymał. Natomiast jeśli funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to nie spełnia on warunków do uzyskania prawa pomocy finansowej. Prawo funkcjonariusza w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej nie może być rozumiane jako prawo całkowicie oderwane od praw i obowiązków wynikających z istoty stosunku służbowego funkcjonariusza. Celem tego przepisu jest niewątpliwie to, ażeby funkcjonariusz w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej. Z tym celem, a nie z przywilejem jako takim, związane jest prawo, o którym mowa w art. 85 ustawy. Tak rozumianemu uprawnieniu funkcjonariusza odpowiadają obowiązki organów Służby Więziennej zaspokojenia tego prawa. Oznacza to, że jeżeli funkcjonariusz ma odpowiednie mieszkanie w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, to cel przepisu jest osiągnięty, a wobec tego nie powstaje prawo do lokalu, o którym mowa w art. 85 ustawy. Omawiane uprawnienia funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego lub pomocy finansowej na cele mieszkaniowe nie mogą być interpretowane w oderwaniu od treści art. 91 ustawy. Zgodnie z tym przepisem lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji nie przydziela się funkcjonariuszowi zajmującemu, w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej, umowy najmu lub spółdzielczego prawa do lokalu, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lub dom. (...). A więc ani prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ani pomoc finansowa udzielona na cel wymieniony w 90 ust. 1 ustawy nie przysługują funkcjonariuszowi mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, w sposób określony w art. 91 ust. 1, pkt 1-4 ustawy. Warunek przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu wiązać zatem należy tylko z taką sytuacją, w której funkcjonariusz spełnia warunki do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, o jakim mowa w art. 87 ustawy, na podstawie decyzji administracyjnej, lecz lokalu takiego nie otrzymał. Natomiast jeśli funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej w formie przewidzianej przez ustawę (art. 91 ustawy), to nie spełnia on ustawowych warunków do uzyskania prawa do lokalu (art. 85 ustawy ). W konsekwencji funkcjonariusz taki nie spełnia niezbędnej przesłanki przyznania pomocy finansowej (określonej w art. 90 ust. 1 ustawy). Ograniczenie zakresu podmiotowego funkcjonariuszy Służby Więziennej uprawnionych do pomocy finansowej udzielanej w celu nabycia mieszkania do tych, którzy nie mają zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych jest zgodne z celem, dla którego została wprowadzona w ustawie o Służbie Więziennej szczególna pomoc dla funkcjonariuszy w uzyskaniu mieszkania - umożliwienia im zamieszkania w miejscu pełnienia służby. Należy jednak podkreślić, że przewidziana ustawą pomoc finansowa w celu nabycia mieszkania nie została ukształtowana jako prawo z tytułu pełnienia służby w charakterze funkcjonariusza Służby Więziennej. W niniejszej sprawie przyznanie małżonkowi S. Ł. pomocy finansowej, która może być przyznana wyłącznie na uzyskanie mieszkania oznacza, że mąż skarżącej ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a zatem skarżąca nie spełnia warunków określonych w art. 85 powołanej ustawy o Służbie Więziennej do uzyskania lokalu mieszkalnego, a więc także pomocy finansowej na jego uzyskanie. Reasumując powyższe należy wskazać, że dokonana w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 104/07, wykładnia prawa, którą jest związany Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, nie może wykraczać poza zakres kontroli i orzekania wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej. Zatem Sąd, któremu przedmiotowa sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia gdyż jest on związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi i z tego powodu na mocy art.151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.