III SA/Gd 146/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia 6 stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w S. z dnia 7 listopada 2008 r. , nr [...]. Decyzją z dnia 7 listopada 2008r. nr [...] Dyrektor Zakładu Karnego na podstawie art. 85 i art. 90 ust.1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (t.j. Dz.U z 2002r. nr 207 poz.1761 z późn. zm.), § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2003r. Nr 132, poz. 1235), odmówił przyznania P. K. pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu organ podniósł, iż P. K. ubiega się o spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego budowane przy współudziale środków Krajowego Funduszu Mieszkaniowego. W dniu 9 października 2008r. P. K. zawarł z PKO BP umowę kredytową na kwotę 23.816,33 CHF z przeznaczeniem na potrzeby własne, tj. wkład mieszkaniowy do ustanowienia spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego. Organ wskazał, że po uzyskaniu spółdzielczego lokatorskiego prawa własności do tego lokalu mieszkalnego nie będzie posiadał prawa własności do tego lokalu mieszkalnego. Co więcej w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie przewidziano przyznawania dla funkcjonariuszy pomocy z przeznaczeniem na pokrycie kosztów związanych z wkładem mieszkaniowym lub budowlanym w spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. Dlatego jego wniosek został rozpatrzony negatywnie. W odwołaniu od powyższej decyzji P. K., wnosząc o jej uchylenie, zarzucił naruszenie prawa materialnego – art. 90 ustawy o Służbie Więziennej przez błędną jego interpretację. Wskazał, iż ubiega się on o przyznanie lokalu mieszkalnego w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. Ze spółdzielnią "[...]" w K. zawarł umowę, zgodnie z którą uzyska spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego. Uzyskał także kredyt mieszkaniowy na pokrycie wymaganego wkładu mieszkaniowego. Skarżący twierdził, że ustawa o Służbie Więziennej nie wymaga spełnienia innych warunków do skutecznego ubiegania się o pomoc finansową, ani tym bardziej nie wyklucza jej przyznania w sytuacji uzyskania np. z kredytu bankowego środków na pokrycie wkładu mieszkaniowego lub też niemożności przekształcenia w przyszłości spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu w prawo własności. Podniósł również, że organ nie wskazał przepisu uzasadniającego odmowną decyzję, co więcej wskazał tylko na akt rangi podustawowej. Decyzją z dnia 6 stycznia 2009 r. [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, na podstawie art. 127 § 2 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 85 oraz 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że z przepisem art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej koresponduje rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, które nie przewiduje udzielania pomocy na uzyskanie wkładu mieszkaniowego wpłaconego w celu ustanowienia spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego. Celem pomocy jest uzyskanie przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego, co do którego przysługiwałoby mu prawo silniejsze niż przy posiadaniu zależnym, a więc prawo własności lub spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu. Zdaniem organu odwoławczego ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego do lokalu mieszkalnego jakim jest lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego, nie jest uzyskaniem lokalu lecz tylko uzyskaniem prawa do jego użytkowania. Art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej odnosi się do uzyskania lokalu mieszkalnego, a nie zależnego prawa do użytkowania lokalu mieszkalnego jakim jest ustanowienie lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego lub najmu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku P. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji dodając, iż uzyskanie lokalu w myśl art. 90 ustawy nie wiąże się wyłącznie z nabyciem prawa własności do niego. W zakres pojęcia lokalu wchodzi bowiem również spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeśli przepisy ustawy szczególnej nie stanowią inaczej. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji zauważyć należy, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Spór w przedmiotowej sprawie sprowadzał się do wykładni art. 90 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (t.j. Dz.U z 2002r. nr 207 poz.1761 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego ( ust. 1). Ustawa z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2003r. nr 119 poz. 1116) przewiduje dwie formy uzyskania prawa do lokalu w ramach spółdzielni mieszkaniowej – spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu oraz spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu. Art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej nie stanowi bynajmniej, że jedynie uzyskanie własnościowego prawa do lokalu w spółdzielni mieszkaniowej uzasadnia ubieganie się o pomoc finansową. Przeciwnie, jeśli analizowany przepis nie określa szczegółowo o uzyskanie jakiego rodzaju lokalu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego chodzi w jego treści to należy uznać, że zarówno uzyskanie prawa własnościowego jak i lokatorskiego przez funkcjonariusza Służby Więziennej stanowi cel (zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych) zasługujący na pomoc finansową. Twierdzenia organu, iż pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie może być przyznana w sytuacji uzyskania spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego (a nie własnościowego), gdyż nie jest to uzyskanie lokalu, a tylko prawa do jego użytkowania, nie znajduje potwierdzenia w przepisach omawianej ustawy i stanowi niczym nieuzasadnioną dowolną jej nadinterpretację. Przepisy ustawy o Służbie Więziennej (art. 85 w zw. z art. 90 ust. 1) określają przesłanki uzyskania pomocy i nie uzależniają jej przyznania od tego, że ma ono dotyczyć jedynie własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, a już nie lokatorskiego prawa do lokalu. Prawo do pomocy finansowej ma charakter prawa podmiotowego i odmowa realizacji tego prawa musiałaby być uzasadniona stosowną normą ustawową. Bezskuteczne jest powoływanie się przez organy na to, że w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003r. nie przewidziano przyznania pomocy finansowej z przeznaczeniem na pokrycie kosztów związanych z wkładem mieszkaniowym. W kwestii, w jakim zakresie akt wykonawczy może modyfikować ustawę o Służbie Więziennej wypowiedział się też Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z dnia 18 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1220/04, LEX nr 164737), stwierdzając, iż Minister Sprawiedliwości na podstawie art. 90 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej otrzymał delegację ustawową do określenia szczegółowych zasad przyznawania pomocy finansowej. Oznacza to, że prawo funkcjonariusza do pomocy finansowej jest regulowane ustawą, a zatem w zakresie regulacji ustawowej nie jest dopuszczalne jej interpretowanie przy stosowaniu rozwiązań prawnych wynikających z aktów wykonawczych. Nie uzasadnia odmowy przyznania prawa wynikającego z ustawy fakt, że unormowania przepisów wykonawczych nie są jednoznacznie dostosowane do każdej sytuacji. Zwrócić należy wszakże uwagę na to, że rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003r. nie zawiera przepisów wprost wykluczających możliwość uzyskania pomocy finansowej przez osobę ubiegającą się o pomoc finansową na uzyskanie spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego. Jeśli konkretne unormowania rozporządzenia nastręczają trudności w zakresie stosowania do takiego prawa to należy wskazać, że rzeczą organów administracji jest dokonanie takiej wykładni przepisów rozporządzenia, która umożliwi realizację ustawowych uprawnień funkcjonariusza Służby Więziennej. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organy rozstrzygające w I i II instancji, na skutek błędnej wykładni prawa materialnego, wydały decyzje z naruszeniem art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie decyzji organów obu instancji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.