III SA/Gd 146/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Asesor WSA Adam Osik (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Robert Daduń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Rektora Uniwersytetu Pomorskiego w Słupsku z dnia 27 lutego 2024 r., nr AP/2023/24/4-ZW w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego stypendium rektora 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Rektora Uniwersytetu Pomorskiego w Słupsku na rzecz skarżącego B. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. B. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Rektora Uniwersytetu Pomorskiego w Słupsku z dnia Rektora Uniwersytetu Pomorskiego w Słupsku z dnia 27 lutego 2024 r., nr AP/2023/24/4-ZW w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego stypendium rektora. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia 6 grudnia 2022 r., nr AP/2022/23/906 Rektor Uniwersytetu Pomorskiego w Słupsku przyznał B. P. w roku akademickim 2022/23 stypendium rektora dla najlepszych studentów, w kwocie 1200 zł miesięcznie na okres od 1 października 2022 r. do 30 czerwca 2023 r. Decyzją z dnia 20 listopada 2023 r., nr AP/2023/24/1052 Rektor Uniwersytetu Pomorskiego w Słupsku przyznał B. P. w roku akademickim 2023/24 stypendium rektora, w kwocie 1200 zł miesięcznie na okres od 1 października 2023 r. do 29 lutego 2024 r. Decyzją z dnia 5 lutego 2024 r. Rektor Uniwersytetu Pomorskiego w Słupsku uchylił własną decyzję z dnia 6 grudnia 2022 r. nr AP/2022/23/906 oraz odmówił B. P. stypendium rektora w kwocie 1200 zł miesięcznie od 1 października 2022 r. do 30 czerwca 2023 r. Decyzją z dnia 5 lutego 2024 r., nr AP/2023/24/4N Rektor Uniwersytetu Pomorskiego w Słupsku uchylił własną decyzję z dnia 20 listopada 2022 r. nr AP/2022/24/1052 oraz odmówił B. P. stypendium rektora w kwocie 1200 zł miesięcznie od 1 października 2023 r. do 30 czerwca 2024 r. Zaskarżoną decyzją Rektor Uniwersytetu Pomorskiego w Słupsku Rektor Uniwersytetu Pomorskiego w Słupsku zobowiązał B. P. do zwrotu nienależnie pobranego stypendium rektora, w kwocie 3200 zł, w okresie od 1 października 2023 r. do 31 stycznia 2024 r. oraz nienależnie pobrane stypendium rektora, w kwocie 7200 zł, w okresie od 1 października 2022 r. do 30 czerwca 2023 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że kwota wypłaconych świadczeń stypendium rektora, w łącznej kwocie 10400 zł została uznana za kwotę nienależnie pobranych świadczeń z funduszu stypendialnego Uniwersytetu Pomorskiego w Słupsku. Zgodnie z § 4 ust. 9 regulaminu świadczeń dla studentów Uniwersytetu Pomorskiego w Słupsku: "Stwierdzenie uchybienia w postępowaniu o świadczenie, mogące mieć wpływ na decyzję o jego przyznaniu lub o jego wysokości, powoduje zawieszenie przyznanej pomocy oraz ponowne rozpatrzenie wniosku. Jeśli w wyniku ponownego rozpatrzenia decyzja zostanie uchylona bądź kwota świadczenia zmieni się, student ma obowiązek zwrócić nienależnie pobrane świadczenie, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej, albo następuje wypłata wyrównania.". Do postępowania w sprawie przyznania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W skardze złożonej na powyższa decyzję B. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że obowiązek zwrotu świadczenia może zostać orzeczony dopiero, gdy określone świadczenie uznane zostało na podstawie decyzji administracyjnej za nienależnie pobrane. Następnie wyjaśnił, że o ile ustawa - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce nie zawiera pojęcia "świadczenia nienależnie pobranego" to przykładowo wymienione przez skarżącego akty prawne taką definicję zawierają. Skarżący stanął na stanowisku, że nie sposób doszukać się intencji prawodawcy odnośnie nienależnych świadczeń i ich zwrotu w przedmiotowej sprawie. Żadnej innej ustawy, per analogiam, do ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce również nie można zastosować. Konkretny obowiązek musi wynikać z określonej normy prawnej, a owe normy stosowane być winny w sposób konkretny i logiczny, a nie wybiórczy. Brak normy prawnej nie nakłada na skarżącego określonego obowiązku. W przypadku ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce oraz braku zapisów dotyczących zwrotu stypendium, umorzenia, rozłożenia na raty, trybu egzekwowania, okresu ściągalności, etc. trudno wyciągać wnioski co do intencji ustawodawcy. Ustawa - Prawo o szkolnictwie wyższym nie zawiera definicji świadczenia (stypendium) nienależnie pobranego, terminu wydania decyzji o zwrocie, sposobu egzekucji, możliwości umorzenia w całości lub w części lub rozłożenia na raty, tak jak w przypadku spłaty kredytu studenckiego, która może być zawieszona wraz z odsetkami na okres do 12 miesięcy, a kredyt umorzony w całości lub w części (art. 102 p.s.w.n.). Zdaniem skarżącego, brak odpowiednich unormowań w ustawie uniemożliwia nie tylko zdefiniowanie świadczenia (stypendium) nienależnie pobranego i odniesienie się do jego unikalnych cech, lecz również odniesienie się do terminu, do którego owo świadczenie jest wymagalne. Zwrot świadczeń o charakterze publicznoprawnym musi znajdować umocowanie w ustawie i wydawanych na podstawie ustawy w celu jej wykonania przepisach wykonawczych. Za takie nie można przyjąć przepisów regulaminu, czy też statutu uczelni. Ustawodawca w art. 95 ust. 1 wskazał, jakie kwestie podlegają uregulowaniu w regulaminie świadczeń dla studentów, tj. wysokość świadczeń lub sposób jej ustalania, szczegółowe kryteria i tryb przyznawania świadczeń oraz sposób wypłacania świadczeń, sposób dokumentowania sytuacji materialnej studenta, tryb powoływania oraz skład komisji stypendialnej i odwoławczej komisji stypendialnej. Ustawodawca nie upoważnił natomiast do określenia w regulaminie świadczeń dla studentów kwestii zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu Pomorskiego w Słupsku wniósł o oddalenie skargi w całości wyjaśniając, że przedmiotowe stypendium rektora, o którym mowa w § 19 Regulaminu świadczeń dla studentów i doktorantów Uniwersytetu Pomorskiego w Słupsku może otrzymać student, który uzyskał wyróżniające wyniki w nauce, osiągnięcia naukowe lub artystyczne, lub osiągnięcia sportowe we współzawodnictwie co najmniej na poziomie krajowym. Zdaniem organu, nienależnie pobrane świadczenie przez studenta nastąpiło po wnikliwym zbadaniu całej sprawy, gdzie na każdym etapie skarżący był powiadamiany o toku toczącego się postępowania. Organ wskazał następnie, że łączny okres przez który przysługują świadczenia wynosi 12 semestrów, bez względu na ich pobieranie przez studenta, z zastrzeżeniem, że w ramach tego okresu świadczenia przysługują na studiach pierwszego stopnia – nie dłużej niż przez 9 semestrów. W przypadku skarżącego okres studiowania wynosi 11 semestrów, czyli student przekroczył obowiązujące go 9 semestrów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej jako "p.p.s.a.", uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonego aktu w oparciu o wskazane kryteria Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej była decyzja Rektora Uniwersytetu Pomorskiego w Słupsku z dniu 27 lutego 2024 r, mocą której organ zobowiązał skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego stypendium rektora. Zgodnie z art. 23 ust. 4 p.s.w.n. od decyzji administracyjnych wydawanych przez rektora służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Takimi rozstrzygnięciami są z mocy ustawy.m.in. rozstrzygnięcia dotyczące stypendiów. Jak stanowi bowiem art. 86 ust. 2 p.s.w.n. przyznanie świadczenia, o którym mowa w art. ust. 1 pkt 1-4 cyt. ustawy (a więc także stypendium rektora) oraz odmowa jego przyznania następują w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja rektora o zmianie lub uchyleniu decyzji w przedmiocie stypendium, nie stanowi kontynuacji postępowania wszczętego wnioskiem studenta o przyznanie stypendium i podlega takiej samej weryfikacji, jak wszystkie inne decyzje rektora, do których zbiorczo odnosi się art. 23 ust. 4 p.s.w.n., jak i takim samym zasadom kontroli sądowej określonych w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiotowej sprawie strona otrzymując zaskarżoną decyzję została prawidłowo pouczona o przysługującym jej na mocy art. 23 p.s.w.n. uprawnieniu wystąpienia z wnioskiem do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pomimo braku wyczerpania środków zaskarżenia skarga na przedmiotową decyzję jest dopuszczalna, uwzględniając treść art. 52 § 3 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi bowiem, że jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przyczyna określona w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) dalej jako: "k.p.a." powodująca konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, jako wydanej bez podstawy prawnej, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że decyzja która nie zawiera powołania podstawy prawnej, określa ją ogólnikowo lub błędnie, nie będzie wydana bez podstawy prawnej, a dotknięta będzie tylko wadą formy z racji naruszenia przepisu art. 107 § 1 k.p.a. W takim bowiem przypadku podstawa prawna realnie istnieje lecz nie ma o niej prawidłowej informacji w decyzji administracyjnej. Takiego naruszenia nie można zakwalifikować do ciężkiego naruszenia prawa ( por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck 2022 r., s.1032) A contrario, wydanie decyzji bez podstawy prawnej zachodzi, gdy w ogóle nie ma przepisu prawa powszechnie obowiązującego pozwalającego na podjęcie decyzji administracyjnej w określonym przedmiocie. Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie stwierdził, że sytuacja taka zachodzi w poddanej kontroli sprawie. Sąd uznał, że obowiązek zwrotu świadczenia może zostać orzeczony dopiero, gdy określone świadczenie uznane zostało na podstawie decyzji administracyjnej za nienależnie pobrane. Zatem dopiero wejście do obrotu prawnego decyzji uznającej dane świadczenie za nienależnie pobrane, daje podstawę do procedowania w przedmiocie zwrotu tego świadczenia. Zauważyć też należy, że w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia. Zwrot świadczeń o charakterze publicznoprawnym musi znajdować umocowanie w ustawie i wydawanych na podstawie ustawy w celu jej wykonania przepisach wykonawczych. Inaczej mówiąc o obowiązkach obywateli mogą decydować wyłącznie przepisy ustawowe, tj. przepisy zawarte w aktach o randze ustawy lub w aktach wydanych na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Za takie nie można przyjąć przepisów Regulaminu czy też Statutu Uczelni (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 156/22, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 czerwca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 500/21, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 maja 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 533/21, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca w art. 95 ust. 1 p.s.w.n. wskazał, jakie kwestie podlegają uregulowaniu w Regulaminie świadczeń dla studentów, tj. wysokość świadczeń lub sposób jej ustalania, szczegółowe kryteria i tryb przyznawania świadczeń oraz sposób wypłacania świadczeń, sposób dokumentowania sytuacji materialnej studenta, tryb powoływania oraz skład komisji stypendialnej i odwoławczej komisji stypendialnej. Ustawodawca nie upoważnił natomiast do określenia w Regulaminie świadczeń dla studentów kwestii zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Dlatego też wskazany w zaskarżonej decyzji zapis § 4 Regulaminu świadczeń dla studentów Uniwersytetu Pomorskiego w Słupsku wprowadzonego Zarządzeniem nr R.021.92.23 Rektora Uniwersytetu Pomorskiego w Słupsku z dnia 15 września 2023 r. nie może być podstawą do zwrotu, w ocenie Rektora, nienależnie pobranego przez skarżącego stypendium za wskazane w decyzji okresy jego pobierania. W przedmiotowej sprawie Rektor wydał decyzję zobowiązującą skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego stypendium uchylającą własną decyzję (decyzję rektora). Takiego uprawnienia nie przewidziano w ustawie, a zatem zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Wskazany zaś przez organ w uzasadnieniu decyzji § 4 ust. 9 jak i § 2 i 6 Regulaminu świadczeń dla studentów Uniwersytetu Pomorskiego w Słupsku (powołane również w podstawie prawnej decyzji) nie należy do katalogu przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Dodatkowo zdaniem Sądu należy zauważyć że, w prawie administracyjnym obowiązuje zharmonizowana z Konstytucją RP ogólna zasada, w myśl której wszelkie wymagania wobec obywateli w zachowaniach zgodnych z wolą organu mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji państwowej w praworządnym państwie oznacza, iż organ wydający decyzję nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego (tak również A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 135 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1983 r., SA/Wr 510/83). Reasumując, wydanie przez organ decyzji, która określa sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie, na podstawie przepisu prawa wewnętrznego, którego wprowadzenie dokonane zostało z naruszeniem przepisów powszechnie obowiązujących, a to art. 95 ust. 1 p.s.w.n., nie pozwala na uznanie, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a tym samym koniecznym było jej wyeliminowanie z porządku prawnego. Wynikająca z powyższych rozważań ocena prawna jest dla organu wiążąca. Z powyższych względów Sąd w pkt. 1. sentencji wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O kosztach orzeczono w pkt. 2. sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.