III SA/Gd 149/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Marek Gorski, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2009 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 28 lipca 2008 r. nr [...], 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 28 lipca 2008 r. Prezydent Miasta [...] orzekł o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego wnioskodawczyni – B. P. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że podstawą odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego jest ustalenie, iż umowa najmu lokalu zawarta pomiędzy wnioskodawczynią a Gminą [...] reprezentowaną przez "A" została rozwiązana przez jej wypowiedzenie przez Gminę w trybie art. 11 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów , mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego, ze skutkiem na dzień 30 czerwca 2007 r., co w konsekwencji oznaczało, iż w chwili ubiegania się o dodatek mieszkaniowy, wnioskodawczyni nie legitymowała się tytułem prawnym do zajmowanego lokalu. B. P. wniosła odwołanie od tej decyzji podnosząc, iż posiada decyzję administracyjną z dnia 1 października 1962 r. wydaną przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] , stanowiącą tytuł prawny do lokalu, szczegółowe warunki najmu zostały potwierdzone natomiast przez umowę najmu. Stroną stosunku najmu lokalu pochodzącego z Miejskiego Zasobu Mieszkaniowego jest zawsze Zarząd Miasta, zaś w niniejszej sprawie wypowiedzenia umowy dokonał Kierownik Windykacji "A" we własnym imieniu, a nie z upoważnienia dysponenta, którym jest Prezydent Miasta [...]. Organ I instancji po raz kolejny nie zastosował się do zaleceń organu odwoławczego i nie przeprowadził w sposób należyty postępowania wyjaśniającego, powodując się na pismo "A", które zawiera nieprawdę. Decyzją z dnia 22 grudnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71 poz.734 ze zm.) utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że ze znajdującego się w aktach pisma Kierownika Biura Obsługi Mieszkańców "A" z dnia 18 grudnia 2008 r. wynika, iż odwołująca się utraciła tytuł prawny do lokalu z powodu zadłużenia. Umowa najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] została wypowiedziana ze skutkiem na dzień 30 czerwca 2007 r., co wynika z załączonej kopii pisma Kierownika Działu Windykacji "A" z 16 maja 2007 r. Organ odwoławczy ustalił, że B. P. nie figuruje na liście osób oczekujących na przydział lokalu zamiennego lub socjalnego i nie posiada jakiegokolwiek tytułu prawnego do ww. lokalu. Okoliczności te wykluczają przyznanie dodatku mieszkaniowego. Natomiast powoływana przez odwołującą decyzja administracyjna o przydziale lokalu z 1962 r. stanowiła de facto podstawę stosunku najmu lokalu, który w rozpoznawanej sprawie ustał na skutek wypowiedzenia. Odnosząc się do kwestii braku upoważnienia Kierownika Działu Windykacji "A" do dokonania wypowiedzenia najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] organ odwoławczy wyjaśnił, iż na mocy zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia 12 grudnia 2006 r., Dyrektor "A" został m.in. umocowany do wypowiadania umów najmu lokali mieszkalnych najemcom pozostającym w zwłoce z zapłatą opłat czynszowych za co najmniej 3 pełne okresy płatności (§ 2 pkt 4) oraz do wypowiadania umów najmu lokali mieszkalnych z tytułów innych niż określone w pkt 4 – po potwierdzeniu przez Prezydenta Miasta [...] zasadności wypowiedzenia umowy najmu (§ 2 pkt 5). Z treści cytowanych postanowień pełnomocnictwa wynika zatem, że Dyrektor "A" został umocowany do samodzielnego (bez konieczności uzyskania zgody Prezydenta Miasta [...]) wypowiadania umów najmu, spowodowanego zwłoką w zapłacie opłat czynszowych. W tym właśnie zakresie Dyrektor "A" umocował Kierownika Działu Windykacji "A" (pełnomocnictwo Nr [...] z dnia 24 lutego 2005 r., a także pełnomocnictwo Nr [...] z dnia 22 lipca 2008 r., z którego treści wynika, iż Dyrektor "A" potwierdza i utrzymuje w mocy wypowiedzenia umów najmu podpisane przez Kierownika Działu Windykacji "A" począwszy od stycznia 2007r. - § 2 tegoż pełnomocnictwa). Zdaniem organu, w tych okolicznościach dokonane przez Kierownika Działu Windykacji "A" pismem z dnia 16 maja 2007 r. wypowiedzenie B. P. najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] ze skutkiem na dzień 30 czerwca 2007 r. zostało dokonane przez osobę należycie umocowaną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc, iż organ odwoławczy pominął kwestię zasadności wypowiedzenia umowy najmu lokalu. W jej ocenie, rzekome zadłużenie z tytułu opłat czynszowych wynikało z "wirtualnej księgowości". Dział Windykacji "A" ustalił bowiem zaległości na kwotę ok. 5000 zł, następnie zmniejszył ją uznając swoje błędy księgowe, natomiast część zaległości była przedmiotem postępowania sądowego, w którym sąd uznał praktyki księgowe Gminy [...] za niedopuszczalne. Ponadto czynności prawnej wypowiedzenia umowy najmu dokonała osoba nie posiadająca należytego umocowania. Kierownik Działu Windykacji "A" nie posiadał bowiem upoważnienia Prezydenta Miasta [...] do takich czynności. Skarżąca podniosła, iż Prezydent Miasta [...] udzielił Dyrektorowi "A" pełnomocnictwa Nr [...] w dniu 12 grudnia 2006 r., zaś Dyrektor "A" udzielił dalszego pełnomocnictwa Kierownikowi Działu Windykacji "A" w dniu 24 lutego 2005 r. (pełnomocnictwo Nr [...]). W tej sytuacji niedorzecznością jest twierdzić, że Dyrektor "A" obdarzył swojego pracownika czymś czego jeszcze nie miał. Skarżąca kwestionuje także pełnomocnictwo Nr [...] z dnia 22 lipca 2008 r., w którym Dyrektor "A" udziela pełnomocnictwa w odniesieniu do czynności prawnych dokonanych w półtora roku wstecz. W związku z treścią skargi, organ odwoławczy w piśmie z dnia 16 lutego 2009 r. zwrócił się do skarżącej o wyjaśnienie, czy toczy się (bądź toczyło się) postępowanie przed sądem powszechnym, dotyczące rozwiązania umowy najmu lokalu położonego w [...] przy ul. [...], poprzez jej wypowiedzenie w trybie art. 11 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego; a w przypadku odpowiedzi twierdzącej, podanie sygnatury sprawy sądowej oraz sądu, przed którym sprawa jest zawisła, bądź przedłożenia kopii orzeczenia sądowego rozstrzygającego ww. sprawę. W odpowiedzi skarżąca oświadczyła, iż nie toczyło się i nie toczy się postępowanie sądowe dotyczące bezpośrednio wypowiedzenia umowy najmu. Gmina [...] – "A" wytoczyła natomiast powództwo przeciwko skarżącej w sprawie o zapłatę, które nieprawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego [...] zostało oddalone. Pierwotnie wartość przedmiotu sporu określono w pozwie na kwotę 4 500 zł. Ostatecznie ustalono ją w wysokości ok. 1 200 zł, przy czym wartość ta nie stanowi trzykrotności należnego czynszu. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Dokonując kontroli decyzji wydanych w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skargę należało uwzględnić. Zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.). W myśl art. 7 ust. 1 zdanie 1 cyt. ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sprawa o przyznanie dodatku mieszkaniowego należy do kategorii spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, w której zgodnie z treścią art. 1 pkt 1 k.p.a. zastosowanie mają przepisy tego kodeksu. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie wzięły pod uwagę, że wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez Sąd administracyjny decyzji obu instancji. Organ odwoławczy przedwcześnie uznał bowiem uznał za udowodnioną okoliczność utraty przez skarżącą tytułu prawnego do zajmowanego lokalu przy ul. [...] w [...]. W trakcie postępowania przed organami administracji skarżąca konsekwentnie podważała skuteczność wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego oraz kwestionowała wysokość zaległości czynszowych. Okoliczności te miały istotne znaczenie dla sprawy. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, że przesłanką mającą uzasadniać wypowiedzenie umowy najmu lokalu były zaległości skarżącej w opłatach czynszowych. Przepis art. 11 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie kodeksu cywilnego ( Dz.U. z 2005r. nr 31, poz. 266 ze zm) stanowi, że nie później niż na miesiąc naprzód, na koniec miesiąca kalendarzowego, właściciel może wypowiedzieć stosunek prawny, jeżeli lokator jest w zwłoce z zapłatą czynszu lub innych opłat za używanie lokalu co najmniej za trzy pełne okresy płatności, pomimo uprzedzenia go na piśmie o zamiarze wypowiedzenia stosunku i wyznaczenia dodatkowego miesięcznego terminu do zapłaty zaległych i bieżących należności. Tymczasem odpowiadając na wezwanie organu odwoławczego, wystosowane już po wniesieniu skargi, B. P. wskazywała, iż Gmina [...] –"A" wytoczyła przeciwko niej powództwo w sprawie o zapłatę, które nieprawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego [...] zostało oddalone. Wyeksponowała ponadto rozbieżności co do wartości przedmiotu sporu określonego w pozwie, która – w jej ocenie – nie przekraczała należności czynszowych za trzy pełne okresy płatności. Okoliczności te, ustalone już po wydaniu zaskarżonej decyzji nie zostały należycie rozważone przez organy administracji, a mogą mieć istotny wpływ na wynik postępowania w przedmiocie przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego. Sąd zauważa przy tym, iż kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Przeprowadzenie takiego postępowania narusza prawa strony, bowiem uniemożliwia jej zajęcie stanowiska co do dowodów przeprowadzonych po zakończeniu postępowania, i stanowi naruszenie przepisów art. 6,7,8,10 i 11 Kpa, a także art. 81 i 107 § 3 k.p.a. Sąd w niniejszym składzie zauważa, że dla oceny legalności decyzji miarodajny jest stan prawny i faktyczny istniejący w dniu wydania decyzji. Tymczasem stan faktyczny na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie został ustalony należycie. Dokładne wyjaśnienie okoliczności dotyczących tytułu skarżącej do zajmowanego lokalu na dzień złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego ma bowiem istotne znaczenie z punktu widzenia przesłanek nabycia prawa do tego dodatku. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 cyt. ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje: 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych, 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych, 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem, 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Przy czym dodatek mieszkaniowy przysługuje na podstawie tylko jednego z tytułów wymienionych w ust. 1 - (art.2 ust. 2 ustawy). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji jeszcze raz wnikliwie przeanalizują, czy spełnione zostały przesłanki do nabycia przez skarżącą prawa do dodatku mieszkaniowego, przy zastosowaniu wszystkich środków dowodowych przewidzianych w przepisach k.p.a. Jednocześnie organy rozważą możliwość zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sytuacji istnienia sporu sądowego pomiędzy skarżącą a Gminą [...] w przedmiocie wysokości zaległości czynszowych. Rozstrzygnięcie tego sporu może mieć bowiem wpływ na kwestię tytułu prawnego skarżącej do zajmowanego lokalu, a w konsekwencji prawo do dodatku mieszkaniowego. Kwestia, czy B. P. zalegała z zapłatą należności czynszowych przez trzy pełne okresy płatności ma również wpływ na ocenę należytego umocowania Kierownika Działu Windykacji "A" do wypowiedzenia skarżącej umowy najmu lokalu mieszkalnego (por. § 2 pełnomocnictwa nr [...] z dnia 24.02.2005r. i § 2 pkt.4 Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia 12 grudnia 2006 r. – w aktach adm.), której to okoliczności nie rozważono w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji wydano na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.