III SA/Gd 152/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędziowie WSA Alina Dominiak, WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi J.S. i S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za zajęcie pasa drogowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 23 kwietnia 2012 r. nr [...] zezwolenie nr[...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących J. S. i S. S. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Z akt sprawy wynika, że w dniu 16 października 2007 r. na wniosek J. L., właściciela posesji przy ul. [...] 12A w S., Prezydent Miasta S. wydał decyzję administracyjną zezwalającą na zajęcie pasa drogowego oraz nałożył opłatę z tytułu umieszczenia - w pasie drogowym gminnej drogi publicznej ulicy [...] na wysokości posesji 12 A w S. - urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tj. kanalizacji wodociągowej o łącznej powierzchni 1 m² od dnia 17 października 2007 r. W związku z zmianami, jakie zaszły w zakresie własności posesji, a w konsekwencji położonej na jej wysokości kanalizacji, Prezydent Miasta S. decyzją z dnia 23 kwietnia 2012 r., po ponownym rozpoznaniu sprawy, nałożył na J. i S. S., L. J. i B. L. opłatę za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej od dnia 10 marca 2011 r. W części wstępnej decyzji i w uzasadnieniu wskazano, że opłata została nałożona w wyniku pozytywnego rozpatrzenia wniosków, złożonych w tej właśnie dacie (t.j.10 marca 2011 r.), przez wyżej wymienione osoby. Jako prawną podstawę decyzji wskazano art. 40 ust. 1, ust.2 pkt.2, ust.5, ust.13a ustawy z dnia 21 marca1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. Nr 19 z 2007 r., poz.115 ze zm.), Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140 z 2004 r. poz.1481), Uchwałę Rady Miasta S. Nr [...] z dnia 2.07.2004 r. w sprawie ustalenia opłaty rocznej za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 114 z dnia 20 września 2004 r. ze zm.), art. 104 i art. 107 kpa oraz upoważnienie Prezydenta Miasta S. z dnia 10.12.2010 r. Nr [...] i [...] do załatwiania spraw i wydawania w jego imieniu decyzji i postanowień administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu zadań powiatu, wynikających z ustawy o drogach publicznych. Odwołanie od tej decyzji złożyli J. i S. S.. Odwołujący się potwierdzili, że położoną przy ul. [...] 12 A w S. nieruchomość nabyli w drodze umowy kupna-sprzedaży w dniu 13 grudnia 2007 r. (akt notarialny Rep. A. Nr [...] - brak w aktach), wobec czego objęte decyzją urządzenia infrastruktury technicznej stały się ich współwłasnością i, jak wyjaśniali w piśmie z dnia 2 marca 2012 r., są one obecnie objęte współwłasnością trzech podmiotów tj. L. J, B. L. i małżonków S. w udziałach po 1/3 każdy. Decyzja została wydana ponownie pomimo wcześniejszego informowania organu, że obecni właściciele posesji nie znają treści decyzji wydanej dla J. L. (nie byli wówczas stronami postępowania), w związku z czym nie mogli też wnioskować o jej zmianę. Odwołujący się nie składali wniosku w dniu 10 marca 2011 r., dokument (formularz), znajdujący się w aktach sprawy, został wypełniony przez osobę nieupoważnioną i nie został podpisany przez odwołujących się. W odwołaniu wskazano także na naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i na inne błędy organu. Przekazując odwołanie do organu wyższego stopnia, Prezydent Miasta S. zaznaczył, że wszczęcie postępowania faktycznie nastąpiło na wniosek J. L., a nie, jak podano w decyzji, na wniosek obecnych współwłaścicieli urządzeń infrastruktury technicznej. Decyzją z dnia 20 grudnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, powołując art. 138 § 1 pkt. 1 kpa oraz art. 40 ust. 2 pkt. 2, ust.5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19, poz.115 z 2007 r. ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium przyznało, że w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji wystąpiły pewne uchybienia i oczywiste omyłki, jednak wydana decyzja jest merytorycznie prawidłowa. Z uwagi na zmianę właściciela posesji, to nowy, a nie - dotychczasowy właściciel, powinien uiszczać opłatę z tytułu zajęcia pasa drogowego przez urządzenie infrastruktury technicznej zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2007 Nr 19, poz. 115 ze zm.). Kolegium wyjaśniło, że postępowanie było prowadzone w trybie zwykłym, a nie w trybie zmiany decyzji za zgodą stron, co przewiduje art. 155 kpa. Ponadto postępowanie nie zostało wszczęte ani na wniosek J. L., ani - odwołujących się, czy też pozostałych współwłaścicieli urządzenia, lecz zostało wszczęte z urzędu - po otrzymaniu przez organ informacji o zmianie właściciela tego urządzenia. Pismem z dnia 4 maja 2010 r. skierowanym do organu I instancji J. L. poinformował, że nie jest już właścicielem urządzenia, podał nazwiska i adresy aktualnych właścicieli i wniósł o zmianę decyzji i obciążenie opłatami obecnych współwłaścicieli. Zaskarżając opisaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. i S. S. podnieśli zarzuty: - naruszenia art. 107 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez doręczenie J. S. decyzji, która nie zawierała podpisu jednego z członków składu orzekającego Kolegium, - naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, ponieważ zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był kompletny i nie został przez organy w sposób wyczerpujący rozpatrzony. Organy nie ustaliły przede wszystkim kwestii, kiedy faktycznie zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Nie wiadomo bowiem, dlaczego organ I instancji podał, że skarżący w dniu 10 marca 2011 r. złożyli wniosek o wydanie decyzji, skoro nie wynika to z materiału dowodowego sprawy. Wniosek taki co prawda znajduje się w aktach sprawy, jednak nie jest on podpisany, a skarżący nie byli jego autorami. Natomiast w istocie skarżący złożyli wniosek o wydanie decyzji – zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej /.../ i naliczenie związanych z tym opłat już w dniu 31 sierpnia 2010 r.; do okoliczności tych nie odniesiono się w zaskarżanych decyzjach. Organy obu instancji nie wyjaśniły również, na jakiej podstawie skarżący mają uiszczać opłatę za zajęcie pasa drogowego począwszy od dnia 10 marca 2011 r. Wniesiono o: - stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości bądź – uchylenie w całości decyzji organów obu instancji, - zasądzenie kosztów wg norm przepisanych, - przeprowadzenie dowodu z egzemplarza decyzji doręczonego skarżącym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. przyznało, że na egzemplarzu decyzji doręczonym J. S. brakowało jednego z podpisów, nastąpiło to jednak przez przeoczenie i nie doszło do rażącego naruszenia prawa, bowiem pozostałe egzemplarze zaskarżonej decyzji, w tym - decyzja znajdująca się w aktach Kolegium i - doręczona S. S. zostały prawidłowo podpisane przez wszystkich członków składu orzekającego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu, zasadniczo z przyczyn w niej podniesionych. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 20 grudnia 2012 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 23 kwietnia 2012 r., mocą której nałożono na J. S. S. S. ,L. J i B. L. - opłatę ( o określonej wysokości) za umieszczenie w pasie drogowym gminnej drogi publicznej ul. [...] 12A w S. urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami dróg o łącznej przyjętej powierzchni 1 m kw. od dnia 10.03.2011 r. Organ I instancji nazwał adresatów decyzji wnioskodawcami. Utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji oznacza pełną aprobatę podjętego rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia. Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowił art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( w wersji na dzień orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku - Dz. U. z 2007 r., Nr 19. poz.115 ze zm.) przewidujący, generalnie – że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej, przewidujący związane z tym opłaty oraz – przewidujący wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego na wymienione w przepisie cele bez zezwolenia zarządcy drogi. Zatem oczywistym jest, że ustalenie opłaty, w drodze decyzji administracyjnej, następuje przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a to odbywa się w wyniku postępowania wszczętego wnioskiem strony ( art. 40 ust. 1 – 11 ustawy). Nie jest zatem tak, jak wyjaśniał to organ II instancji, że przedmiotowe postępowanie wszczęto z urzędu, bowiem na wymienianej podstawie prawnej mogło się ono toczyć jedynie na wniosek strony. Tak więc podnoszone przez małż. J. i S. S. zarzuty odnośnie dyskwalifikujących nieprawidłowości rzekomego wniosku stron z dnia 10 marca 2011 r. ( k-15a akt org.I inst.) powinny być szczegółowo wyjaśnione przed podjęciem decyzji o ustaleniu opłaty. W świetle powyższego i niekwestionowanej przez organy okoliczności, że małż. S. złożyli wniosek o ustalenie opłaty z tytułu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury niezwiązanych z potrzebami dróg już wcześniej – tj. w dniu 31 sierpnia 2010 r. ( k-15b akt org. I inst.), zachodzi również potrzeba wyjaśnienia, na jakiej podstawie organy ustaliły w zaskarżonych decyzjach początkową datę obowiązku na dzień 10 marca 2011 r., jak zakończyło się postępowanie z wniosku skarżących z dnia 31 sierpnia 2010 r. i – czy aby na pewno nie orzeczono już w kwestii ustalenia opłaty w tej samej sprawie ( zważywszy, że wniosek skarżących z 31 sierpnia 2010 r. poprzedzał o 6 miesięcy marzec 2011 r.). Mając na uwadze powyższe uzasadnione są zarzuty skargi, podnoszące rażące braki w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, a to oznacza, że postępowanie organu I instancji narusza przepisy ( i ustanowione nimi zasady) kodeksu postępowania administracyjnego, w tym – art. 7, 8, 77 § 1 i 80, a wydana decyzja organu I instancji jest błędna. Niewyjaśnienie stronom skarżącym przesłanek, jakimi kierowano się przy załatwianiu sprawy narusza zarówno art. 8 i 12 jak i art. 107 § 1 i 3 kpa. Utrzymując w mocy nieprawidłową decyzję pierwszoinstancyjną organ odwoławczy powielił jej błędy. Odnosząc się do zarzutu braku podpisu członka składu orzekającego Kolegium na egzemplarzu decyzji doręczonym J. S., Sąd podziela trafność stanowiska prezentowanego w odpowiedzi na skargę, że w okolicznościach sprawy przeoczenie to nie stanowiło rażącego naruszenia prawa w znaczeniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w myśl art. 200 ustawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien uwzględnić poczynione powyżej uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Przede wszystkim organ dokona niezbędnych ustaleń w celu pełnego wyjaśnienia i oceny stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.