III SA/Gd 158/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Felicja Kajut po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. J. na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia 28 grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie konsultacji społecznych w sprawie budżetu obywatelskiego postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu R. J. uiszczony wpis od skargi w wysokości 300 ( trzysta) złotych. Zarządzeniem nr [...] z dnia 13 lutego 2017 r. w sprawie przeprowadzenia na terenie Miasta [...] konsultacji społecznych "Budżet Obywatelski 2018 w G.", Prezydent Miasta [...] wystąpił z inicjatywą przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Miasta [...] w sprawie wyodrębnionej kwoty wydatków z budżetu Miasta [...] ( § 1). Konsultacje przebiegły zgodnie z harmonogramem określonym w ww. zarządzeniu. W okresie od 18 września do 2 października 2017 przeprowadzono przedostatni etap konsultacji tj. głosowanie. Ogłoszenia listy wybranych projektów zaplanowano na dzień 6 października 2017 r. Po stwierdzeniu, że wyniki głosowania zostały nieprawidłowo podliczone, Prezydent Miasta [...] wydał w dniu 28 grudnia 2017 r. zarządzenie nr [...] zmieniające zarządzenie w sprawie przeprowadzenia na terenie Miasta [...] konsultacji społecznych projektu "Budżet Obywatelski 2018 w G.". Jako podstawę prawną wydania zarządzenia podano art. 5a ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. 2017, poz. 1875 ze zm.) oraz § 5 i 7 Uchwały Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia 26 listopada 2015 r. (Dz.U. Woj. [...] 2016 r., poz. 63 i poz. 766) w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami miasta [...]. W § 1 zarządzenia nr [...] wprowadzono zmiany we wcześniejszym zarządzeniu nr [...] polegające na dodaniu kolejnych jednostek redakcyjnych w poszczególnych paragrafach tego aktu tj: - w § 1 dodano ust. 4 w brzmieniu: "Zarządza się dodatkowe głosowanie na projekty budżetu obywatelskiego, które wyłoni ostateczną listę projektów do realizacji w ramach konsultacji społecznych "Budżet Obywatelski 2018 " - w § 2 dodano ust. 3 w brzmieniu: "W dodatkowych głosowaniach uprawnionych jest 15 211 osób, które w głosowaniu elektronicznym przeprowadzonym w dniach 18.09 – 02.10 2017 r. nie wykorzystały wszystkich 6 punktów, o których mowa w § 10 ust. 2 załącznika nr 3" - w § 4 dodano ust. 4a w brzmieniu " Dodatkowe głosowanie odbędzie się w dniach 15-21 stycznia 2018 r." - w § 9 dodano po ust. 2 dodano ust. 2a cyt. rozporządzenia stanowiący, że: "Koszty dodatkowego głosowania pokryte zostaną ze środków budżetu Miasta [...] na rok 2017 i rok 2018". - w Załączniku nr 3 "REGULAMIN KONSULTACJI" w § 14 po ust. 1 dodano ust. 1a w brzmieniu "Zespół Konsultacyjny przekazuje wyniki dodatkowego głosowania Prezydentowi Miasta [...] w terminie do 24 stycznia 2018 r." Zarządzenie weszło w życie z dniem podpisania. R. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na opisane wyżej zarządzenie Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia 28 grudnia 2017 r. zmieniające zarządzenie tego organu nr [...] z dnia 13 lutego 2017 r. Skarżący wskazał, że swoją skargę opiera na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i wnosi o uchylenie zaskarżonego zarządzenia w całości. W uzasadnieniu skargi, skarżący szczegółowo wykazał powody, dla których zaskarżone zarządzenie uważa za niezgodne z prawem tj. z zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia 13 lutego 2017 r. i uchwałą Rady Miasta [...] nr[...].. W ocenie skarżącego, gdyby Prezydent chciał prawidłowo przeprowadzić dodatkowe głosowanie w ramach konsultacji społecznych, powinien unieważnić wyniki konsultacji, które odbyły się w okresie od 1 marca 2017 r. do 2 października 2017 r., a następnie w drodze kolejnego zarządzenia ogłosić ponowną procedurę konsultacji społecznych, obejmującą także głosowanie nad listą projektów. Głosowanie dodatkowe w kształcie, w jakim zarządzono je w zaskarżonym akcie, w ocenie skarżącego sprzyja dyskryminacji, tak głosujących, jak i zgłoszonych do konsultacji projektów. Skarga została uzupełniona pismem z dnia 5 lutego 2018 r., w którym skarżący wywodził, że posiada interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Po pierwsze wskazano, że zgodnie z zapisem przepisem zarządzenia [...] uprawnionymi do wzięcia udziału w konsultacjach są osoby zamieszkałe w G., które do dnia rozpoczęcia konsultacji, tj. 1 marca 2017 roku ukończyły 16 lat. Interes prawny posiadają wszyscy mieszkańcy [...] objęci tą procedurą spełniający ww. kryteria, spełnia je również skarżący. Po drugie, skarżący jest autorem projektu ogólnomiejskiego "Razem poprawmy drogi piesze i rowerowe w Gdańsku – cz. 2", który to projekt został złożony prze skarżącego w ramach procedury konsultacji społecznych projektu " Budżet Obywatelski 2018 w G.", a następnie został poddany głosowaniu mieszkańców [...] na mocy zaskarżonego zarządzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z powodu niedopuszczalności wniesienia skargi, bowiem skarżący nie wykazał, że zaskarżone zarządzenie narusza jego interes prawny lub uprawnienie. W przypadku stwierdzenia przez Sąd, że skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu – organ wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że na zlecenie organu głosowanie nad projektami w ramach konsultacji społecznych było zlecone i przeprowadzone przez zewnętrzną firmę. W ramach postępowania wyjaśniającego ustalono, że istotnie doszło do nieprawidłowości. Ustalono, że w przypadku części osób, które głosowały samodzielnie, a nie w specjalnych punktach konsultacyjnych, pomimo prawidłowego przebiegu głosowania, przydzielone przez nie punkty zostały nieprawidłowo podliczone w przypadku, gdy liczba punktów dla dwóch lub więcej projektów się powtarzała. Przyczyną tej sytuacji był błąd zaistniały w oprogramowaniu użytym do przeprowadzenia głosowania, co potwierdziła przeprowadzająca głosowanie firma. W toku dalszego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez Urząd Miejski ustalono przy pomocy innej firmy informatycznej, liczbę osób – 15211 wraz z danymi osobowymi, u których podczas głosowania samodzielnego nie zarejestrowano przydzielenia wszystkich 6 punktów, które przysługiwały w czasie głosowania. Tym samym organ stanął na stanowisku, że wydając zaskarżone zarządzenie, umożliwił wszystkim osobom, których punkty w głosowaniu elektronicznym zostały nieprawidłowo podliczone, wykorzystanie puli punktów błędnie podliczonych w poprzednim głosowaniu. Poprzez zmianę dotychczasowego zarządzenia wydłużono termin zakończenia konsultacji społecznych do dnia 24 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej zwana "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego - art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Skarga podlegała odrzuceniu. Przedmiotem rozpoznania jest skarga na zarządzenie Prezydent Miasta [...] z dnia 28 grudnia 2017 r. nr [...] zmieniające zarządzenie w sprawie przeprowadzenia na terenie Miasta [...] konsultacji społecznych projektu "Budżet Obywatelski 2018 w G.". Zarządzenie to jest aktem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., tym samym podlega kontroli sądu administracyjnego z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Skarga wywiedziona przez R. J. została oparta na przepisie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2017r., poz. 1875 ze zm.), zwanej dalej " u.s.g.". Zgodnie z tym przepisem - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć to zarządzenie do sądu administracyjnego. W myśl art. 101 ust. 2a u.s.g. skargę na uchwałę lub zarządzenie można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Jak wynika z brzmienia art. 101 ust. 1 u.s.g. do wniesienia skargi legitymowanym jest jedynie podmiot, który wykaże istnienie interesu prawnego oraz co jest istotnym - naruszenie prawem chronionego interesu. Wnosząc więc skargę na podstawie tego przepisu ustawy należy wykazać się nie tylko interesem prawnym, ale też wykazać, że zaskarżony akt ten interes narusza. Niewątpliwie określona w art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja do wniesienia skargi na zarządzenie organu gminy jest legitymacją szczególną w stosunku do wynikającej z art. 50 p.p.s.a.. Zaostrzono tu bowiem w stosunku do podstawowej regulacji sądowo-administracyjnej, rygory związane z wnoszeniem skarg z uwagi na doniosły ustrojowo charakter uprawnienia do zaskarżania aktów organów gminy. Przywołany przepis ustawy samodzielnie określa zakres legitymacji procesowej w sprawach ze skarg m.in. na zarządzenie prezydenta miasta i posiada charakter przepisu szczególnego. Legitymacja ta opiera się na twierdzeniu danego podmiotu, że zarządzenie narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danego aktu. Skarga na podstawie tego przepisu nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonego zarządzenia z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Wniesienie skargi w powyższym trybie nakłada w pierwszej kolejności na Sąd obowiązek zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie czy będące przedmiotem skargi zarządzenie narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie. Dopiero bowiem ustalenie, że skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi na przedmiotowe zarządzenie, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Tym samym Sąd rozpoznający niniejszą sprawę był zobligowany do dokonania oceny w tym zakresie. Dokonując takiej oceny w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które tutejszy Sąd w pełni podziela, przyjmuje się, że podmiot skarżący zarządzenie prezydenta miasta na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że zarządzenie narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2105/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, zaznaczając, że interes ten musi być bezpośredni i realny w takim znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej, określonej przez prawo materialne, sytuacji prawnej. Oznacza to, że w skardze należy wskazać konkretny przepis prawa materialnego, który został naruszony przez organ gminy i że negatywnie wpłynęło to na sytuację prawną skarżącego. Podsumowując, na skarżącym ciążył obowiązek wykazania, że zaskarżone zarządzenie naruszyło jego interes prawny lub uprawnienie, a naruszenie to miało miejsce najpóźniej w dacie wniesienia skargi. Zdaniem Sądu, skarżący temu obowiązkowi nie sprostał i tym samym nie wykazał, że ma legitymację procesową do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia. W świetle przytoczonej przez skarżącego argumentacji nie można uznać, że poprzez zaskarżone uregulowanie doszło do naruszenia normy prawa materialnego, dotyczącej jego sytuacji prawnej. Jak wskazano na początku, przedmiotem zaskarżonego zarządzenia Prezydenta Miasta [...] z dnia 28 grudnia 2017 r. była zmiana wcześniejszego zarządzenia tego organu w sprawie przeprowadzenia na terenie Miasta [...] konsultacji społecznych projektu "Budżet Obywatelski 2018 w G". Skarżący w pierwszej kolejności wywiódł legitymację do wniesienia skargi wskazując, że spełnia kryteria uprawniające go do uczestniczenia w konsultacjach (ukończone 16 lat i miejsce zamieszkania w G.), jego zdaniem wszyscy mieszkańcy [...], którzy ukończyli 16 lat posiadają taką legitymację. Odnosząc się do powyższego Sąd stwierdza, że z samej przynależności do wspólnoty samorządowej (np. gminy) nie wynikają bezpośrednio żadne indywidualne prawa lub obowiązki i w związku z tym sama ta przynależność (członkostwo we wspólnocie) nie jest źródłem interesu prawnego, legitymującego do wniesienia skargi, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. (tak np. wyroki NSA z 11 października 2017 r., II GSK 577/17, z 27 listopada 2017 r., II GSK 2881/17, publ. jw.). Po drugie, skarżący wskazywał, że jest autorem projektu ogólnomiejskiego "Razem poprawmy drogi piesze i rowerowe w G. – cz. 2", który to projekt został złożony prze skarżącego w ramach procedury konsultacji społecznych projektu " Budżet Obywatelski 2018 w G.", a następnie został poddany głosowaniu mieszkańców [...] na mocy zaskarżonego zarządzenia. Powołując się na powyższe skarżący nie wykazał jednak, że w wyniku regulacji zawartej w zarządzeniu dotychczasowa sfera jego praw doznała ograniczeń. Skarżący nie wskazał bowiem przepisu prawa będącego źródłem jego interesu prawnego jak i nie określił jakie prawa zostały naruszone przez zaskarżony akt. Dodać należy, że z uzasadnienia skargi nie wynika również, by na skutek wydania zaskarżonego zarządzenia, zgłoszony przez skarżącego projekt miał być poddany ponownym konsultacjom na innych zasadach niż pozostałe projekty. Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Brak wykazania przez skarżącego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., stanowi podstawę odrzucenia wniesionej przez niego skargi. Z tego też względu nie ma podstaw do dokonywania przez Sąd dalszej oceny zaskarżonego zarządzenia pod względem jego zgodności z prawem. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, orzekł jak w sentencji postanowienia. Wobec odrzucenia skargi, wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia nie podlegał rozpatrzeniu Stosownie do treści art. 232 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.