III SA/Gd 159/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędziowie Sędzia NSA Marek Gorski, Sędzia WSA Alina Dominiak, Protokolant Robert Daduń, po rozpoznaniu w dniu 28 września 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Powiatu T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 06 stycznia 2005 Nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie określenia wysokości opłaty za wydanie dziennika budowy oddala skargę. Na mocy uchwały z dnia 30 listopada 2004 r. Nr [...] w sprawie określenia wysokości opłaty za wydanie dziennika budowy Rada Powiatu [...] ustaliła opłatę za wydanie dziennika budowy (rozbiórki) w wysokości 20 zł. Ustaliła również, iż opłatę taką pobiera się także w przypadku wydawania kolejnych tomów dziennika budowy. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z przepisami Prawa budowlanego kierownik budowy (robót) jest zobowiązany prowadzić dziennik budowy lub rozbiórki. Dziennik budowy wydaje odpłatnie Starosta [...] i jak stanowi rozporządzenie Ministra Infrastruktury opłata winna pokrywać koszty związane z przygotowaniem dziennika. Przygotowanie dziennika zajmuje przeciętnie 30 min., a przeciętny koszt godziny pracy pracownika Wydziału Budownictwa wynosi 13 zł. Koszt przygotowania dziennika przedstawia się następująco: cena zakupu – 7,50; opieczętowanie każdej strony, zamieszczenie odpowiednich adnotacji i pouczenie o sposobie prowadzenia dziennika – 6,50; koszty sprzątania, ogrzewania i dozoru – 6. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 6 stycznia 2005 r. nr [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu [...]. W uzasadnieniu organ wywiódł, iż ustawa z dnia 9 września 2000 r. o opłacie skarbowej (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. nr 253, poz. 2532) określa przedmiot opłaty skarbowej, czynności nie podlegające opłacie skarbowej, obowiązek zapłaty, zwolnienie od opłaty skarbowej, pobór i zwrot opłaty skarbowej oraz właściwość organów podatkowych. Organ wskazał, iż w przypadku wniosków składanych do organu pierwszej instancji administracji architektoniczno-budowlanej o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego (wymagających rejestracji dziennika budowy) wnioskodawca jest obowiązany do złożenia wniosku wraz z załącznikami, a następnie przed wydaniem pozwolenia na budowę lub rozbiórkę – dokonania opłaty skarbowej za wykonane czynności urzędowe w sposób określony w ustawie. Prawo stanowi, iż po uprawomocnieniu się decyzji w trybie określonym w k.p.a., organ pierwszej instancji nadaje jej klauzulę ostateczności i rejestruje dziennik budowy złożony przez inwestora. Następnie Wojewoda [...] wskazał, iż organy pierwszej instancji administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą prowadzić działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży druków akcydensowych, dlatego czynność zarejestrowania dziennika złożonego przez inwestora jest zwykłą czynnością administracyjną kończącą postępowanie w sprawie wydawania pozwolenia na budowę. Dalsze czynności związane z realizacją budowy przejmują organy nadzoru budowlanego. W tym duchu należy więc rozumieć postanowienia art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane oraz postanowienia § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz. U. nr 108, poz. 953) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 sierpnia 2004 r. zmieniającego wyżej powołane rozporządzenie z dnia 26 czerwca 2002 r. Wojewoda [...] podniósł, że podejmując przedmiotową uchwałę Rada Powiatu [...] naruszyła przepisy ustawy o opłacie skarbowej, gdyż wydała akt prawa miejscowego sprzeczny z postanowieniami art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, art. 8, art. 9, oraz art. 13 ust. 1 tej ustawy. Następnie organ wskazał, iż zakres działania i zadania powiatu określa art. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie terytorialnym, który nie upoważnia jednak organów powiatu do określenia stawek opłaty skarbowej i wprowadzania nowych stawek opłaty skarbowej, zaś kompetencje rady powiatu określone w art. 12 ust. 7 powołanej ustawy stanowią, że rada może podejmować jedynie uchwały w sprawach wysokości podatków i opłat w granicach określonych ustawami. Art. 40, 41 i 42 ustawy o samorządzie terytorialnym wśród wymienionych enumeratywnie aktów prawa miejscowego stanowionych przez powiat nie istnieje zapis mówiący o możliwości podejmowania uchwał w sprawie nałożenia dodatkowej opłaty skarbowej. Skoro zatem podjęta przez Radę Powiatu [...] uchwała jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa, należało stwierdzić jej nieważność w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Powiat [...], wnosząc o jego uchylenie, zarzucił naruszenie art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia oraz art. 4 ust. 1 pkt 11 i art. 12 pkt 7 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Skarżący stwierdził, że z art. 45 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz przepisu § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wynika, że organ administracji architektoniczno-budowlanej (starosta) wydaje dziennik budowy za pobraniem opłaty pokrywającej koszty z jego przygotowaniem. Opłata ta jest opłatą uiszczaną przez inwestora niezależnie od opłaty skarbowej pobieranej zgodnie z ustawą o opłacie skarbowej, to jest za wydanie decyzji pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego. Pobierana od inwestorów opłata za wydanie dziennika budowy stanowi dochód własny powiatu służący pokryciu jego wydatków związanych z zamówieniem i przygotowaniem dziennika budowy. Niezrozumiałe jest stwierdzenie Wojewody [...], że "organy I instancji administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą prowadzić działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży druków akcydensowych", bowiem w postępowaniu administracyjnym, kończącym się wydaniem pozwolenia na budowę, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie sprzedaje towaru ani usługi, ale zgodnie z art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego jest zobowiązany wydać inwestorowi dziennik budowy za zwrotem poniesionych kosztów własnych związanych z jego przygotowaniem. Odpłatne wydanie dziennika budowy jest elementem postępowania administracyjnego regulowanego przepisami ustawy Prawo budowlane, a nie działalnością gospodarczą. Zdaniem skarżącego pod pojęciem "opłaty", o której mowa w art. 12 pkt 7 ustawy o samorządzie terytorialnym ustawodawca rozumie opłaty o charakterze administracyjo-publicznym nie będące podatkami i właśnie taką opłatą jest między innymi opłata, o jakiej mowa w art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego. Podniósł, iż w art. 2 i 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa ustawodawca wprowadził podział na podatki, opłatę skarbową, opłaty administracyjne w rozumieniu ustawy o podatkach i opłatach lokalnych i niepodatkowe należności budżetowe Państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Przyjęty w tej ustawie podział odzwierciedla istniejące w prawie finansów publicznych rozróżnienie opłaty skarbowej od innych opłat o charakterze administracyjno-publicznym. Do kategorii "niepodatkowe należności budżetowe jednostek samorządu terytorialnego (powiatów)" należy zaliczyć opłatę za wydanie dziennika budowy i w związku z tym nie może być ona uznana za opłatę skarbową, jak to uczynił organ nadzoru. Opłata pobierana za wydanie dziennika budowy stanowiąc niepodatkową należność budżetu powiatu jest uznawana za dochód własny powiatów, wobec czego błędne jest stanowisko Wojewody [...], iż Powiat [...] ustanowił nową stawkę opłaty skarbowej. Dlatego też doszło do naruszenia art. 12 pkt 7 ustawy o samorządzie terytorialnym poprzez błędną wykładnię tego przepisu nieuwzględniającą uprawnienia skarżącej do ustalania wysokości opłaty za wydawanie dziennika budowy. Naruszenie powołanego przepisu powoduje także naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym dotyczącego zadań i kompetencji powiatu w zakresie wykonywania administracji architektoniczno-budowlanej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rada Powiatu [...], podejmując uchwałę z dnia 30 listopada 2004 r., powołała się m.in. na przepisy art. 40 i 12 pkt 7 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592) oraz art. 45 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym brzmi następująco : "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu". Przepis art. 12 ust. 7 w/w ustawy stanowi, że do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach wysokości podatków i opłat w granicach określonych ustawami. Z brzmienia cytowanych przepisów wynika , że możliwość stanowienia aktów prawa miejscowego musi opierać się na wyraźnym upoważnieniu ustawowym , zaś akty te mogą być stanowione jedynie w granicach tych upoważnień. Art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm. ) brzmi następująco : "dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót i jest wydawany odpłatnie przez właściwy organ" . Art.3 pkt 17 Prawa budowlanego stanowi, że ilekroć w ustawie mowa jest o "właściwym organie" - należy przez to rozumieć organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, stosownie do ich właściwości, określonej w rozdziale 8. Są to organy, o których mowa w art. 80 ustawy. Artykuł ten ma treść następującą: "Art. 80. 1. Zadania administracji architektoniczno-budowlanej wykonują, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, następujące organy: 1) starosta; 2) wojewoda; 3) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. 2. Zadania nadzoru budowlanego wykonują, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, następujące organy: 1) powiatowy inspektor nadzoru budowlanego; 2) wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako kierownika wojewódzkiego nadzoru budowlanego, wchodzącego w skład zespolonej administracji wojewódzkiej; 3) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. 3. (uchylony). 4. Administrację architektoniczno-budowlaną i nadzór budowlany w dziedzinie górnictwa sprawują organy określone w odrębnych przepisach." Ustawa o samorządzie powiatowym w art. 8 ust. 1 stanowi natomiast, że organami powiatu są rada powiatu i zarząd powiatu. Rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu ( art. 9 ust. 1 ustawy) , zaś zarząd powiatu jest jego organem wykonawczym, w którego skład wchodzą starosta jako jego przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie ( art. 26 ). Przepis art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego nie odnosi się do sposobu i trybu ustalania wysokości "odpłatności" za wydanie przez właściwy organ dziennika budowy. Jak wynika z wyżej przytoczonych przepisów, nie ma w przepisie art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego mowy o radzie powiatu, a w szczególności brak w nim nie tylko upoważnienia dla rady powiatu do ustalania owej odpłatności , ale i brak uściślenia, w jakich granicach opłaty te miałyby być pobierane. Takich uregulowań nie ma również w innych przepisach Prawa budowlanego. Dopiero przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy , montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia ( Dz. U. Nr 108, poz. 953 ze zm. ) stanowią , że organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, wydaje dziennik budowy w terminie 3 dni od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna, za zwrotem kosztów związanych z jego przygotowaniem( § 4 ) . Wobec powyższego, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie można uznać, że przepisy art. 40 i 12 pkt 7 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 45 ust. 1 ustawy Prawo budowlane uprawniały Radę Powiatu do podjęcia uchwały w sprawie określenia wysokości odpłatności za wydanie dziennika budowy, o której mowa w art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego . Sąd ponadto podziela pogląd zawarty w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że uchwałą z dnia 30 listopada 2004 r. Rada Powiatu [...] wprowadziła w istocie dodatkową stawkę opłaty skarbowej za czynność wydania dziennika budowy( rozbiórki). Sąd podziela również wywody prawne organu zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym. Stwierdzić trzeba, że przepisy art. 40 , 41, 42 ustawy o samorządzie powiatowym nie dają radzie powiatu prawa do nałożenia dodatkowej opłaty skarbowej. W tym stanie rzeczy Sąd uznając skargę za bezzasadną oddalił ją na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270).