III SA/Gd 159/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Beta Kaczmar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 13 grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie oddala skargę. J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 grudnia 2013 r., którą uchylono w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia 25 marca 2013 r., w sprawie skierowania skarżącego na badania lekarskie i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Prezydent Miasta decyzją z dnia 25 marca 2013 r., nr [[...]] powołując się na art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2011 r., nr 30, poz. 151 ze zm.), skierował na badanie lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy, J. M. posiadającego uprawnienia do kierowania w zakresie prawa jazdy kategorii A, B. W uzasadnieniu wskazano, że organ otrzymał wniosek Kierownika Referatu ds. Wykroczeń w Ruchu Drogowym Sekcji ds. Przestępstw w Ruchu Drogowym i Wykroczeń Komendy Miejskiej Policji o skierowanie na badanie lekarskie J. M., przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. We wniosku wskazano, że J. M. w dniu 31 sierpnia 2012 r. w G. na ul. O., kierując samochodem, podczas wykonywania manewru wyjazdu z miejsca postoju nie zachował należytej ostrożności, w wyniku czego uderzył w zaparkowany samochód powodując szkodę w mieniu. Podniesiono także, że po wizycie w WPD KMP skarżący udał się na parking, gdzie podczas wyjazdu z miejsca parkowania pojazdu manewry wykonywał tak nieudolnie, iż istniało zagrożenie uszkodzenia przez niego innych zaparkowanych pojazdów. Stwierdzono również, że przeciwko J. M. w podobnych sprawach prowadzone były wcześniej dwa postępowania. Okoliczności te mogą wskazywać, że istnieje uzasadnione podejrzenie co do braku u skarżącego predyspozycji do kierowania pojazdami. Organ wskazał, że skarżący został powiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego dotyczącego wydania decyzji o skierowaniu na badanie lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami z powodu istnienia uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia. Dnia 7 stycznia 2013 r. J. M. wystąpił o przedłużenie terminu do stawienia się celem ustosunkowania się do przedmiotu postępowania, wniesienia wyjaśnień, uwag i dowodów - w terminie do dnia 31 stycznia 2013 r. Nie stawił się on jednak i nie wniósł wyjaśnień. Zdaniem organu, okoliczności ustalone w oparciu o wniosek Kierownika Referatu ds. Wykroczeń w Ruchu Drogowym i wiek strony nasuwają uzasadnione wątpliwości, czy nie nastąpiło u niej zmniejszenie sprawności psychofizycznej. Ponadto organ wskazał, że orzeczenie lekarskie stwierdzające u skarżącego brak przeciwwskazań medycznych do prowadzenia pojazdów kat. A i B zostało wydane w 1955 r. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik skarżącego stwierdził, że narusza ona art. 99 pkt 2 lit b ustawy o kierujących pojazdami poprzez błąd w ustaleniach faktycznych, że w stosunku do skarżącego występują uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 13 grudnia 2013 r., nr [[...]] powołując się na art. 138 § 2 w zw. art. 7, art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz regulację zawartą w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano m.in., że podstawę skierowania na badania stanowią uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Organ pierwszej instancji oparł się zaś na piśmie z dnia 27 listopada 2012 r. Kierownika Referatu ds. Wykroczeń w Ruchu Drogowym Komendy Miejskiej Policji oraz fakcie, że ostatnie badanie lekarskie skarżącego zostało przeprowadzone w dniu 22 lutego 1955 r. Kolegium powołało się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt. III SA/Łd 253/11, orzeczenie dostępne w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl i w tym kontekście wskazało, że organy administracji nie są wyłączone od badania, czy uzyskana informacja o zastrzeżeniach w stanie zdrowia osoby kierującej pojazdem jest wystarczająco umotywowana, aby powziąć wątpliwości odnośnie tego stanu. Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji powinien ponownie przeprowadzić postępowanie administracyjne w taki sposób, aby prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy. Przede wszystkim zaś jednoznacznie ustalić, jakie postępowania związane z kierowaniem pojazdami toczyły przeciw stronie i w jaki sposób zostały zakończone. Informacja o wcześniejszym prowadzeniu dwóch postępowań w podobnych sprawach jest nieprecyzyjna. Także informacja oparta na notatce służbowej funkcjonariusza Policji, nie może stanowić zdaniem Kolegium przesłanki skierowania skarżącego na badania lekarskie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego i o stwierdzenie braku podstaw do skierowania skarżącego na badania lekarskie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego, organ naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów w wyniku przyjęcia, że zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego, podczas gdy brak jest jakichkolwiek przesłanek nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego. Ponadto, naruszono zdaniem skargi art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami poprzez przyjęcie, iż materiał dowodowy sprawy nie zawiera wystarczających przesłanek do uznania, że nie zachodzą w stosunku do skarżącego uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. W uzasadnieniu podkreślono, że w stosunku do skarżącego nie zapadło żadne orzeczenie, ani nie był on karany dyscyplinarnie za jakiekolwiek wykroczenia, zaś zaskarżona decyzja narusza interes indywidualny strony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniesiono o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest niezasadna i nie podlega uwzględnieniu. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 grudnia 2013 r., która na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliła decyzję Prezydenta Miasta z dnia 25 marca 2013 r. o skierowaniu J. M. na badania lekarskie i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (który uznał, że istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia strony). Zgodnie z treścią przepisu art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz.1071 ze zm.), zwanej dalej - k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie, a mianowicie konieczności ustalenia przez organ odwoławczy, że postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania przy jednoczesnym stwierdzeniu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga wykazania naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać. Jednak treść art.138 § 2 k.p.a. musi być odczytywana i interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Granice te zostały zakreślone przez umożliwienie organowi odwoławczemu przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bądź zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 k.p.a. powodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Na wstępie trzeba wskazać, że organ pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające ograniczył zasadniczo do przywołania treści wniosku z dnia 27 listopada 2012 r. oraz treści notatki urzędowej z dnia 25 września 2012 r., a także faktu przeprowadzenia badania lekarskiego w 1955 r. Okoliczności te legły u podstaw skierowania skarżącego na badania i w ocenie organu nasuwały uzasadnione wątpliwości co do stanu zdrowia strony. Trudno w zaistniałej sytuacji uznać, aby postępowanie dowodowe zostało prawidłowo przeprowadzone, a stan faktyczny sprawy został wyjaśniony. Nie można również przyjąć, że zgromadzony materiał był wyczerpujący i wystarczający do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Oczywistym jest, że to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego. Zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powoduje, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Trzeba tu zaznaczyć, że sam skarżący w odwołaniu wskazuje na błąd w ustaleniach faktycznych sprawy, tj. występowania uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W konsekwencji też organ dopuszcza się również naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zgodzić się zatem należy z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Niewątpliwie doszło do naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym następstwem naruszenia przepisów postępowania, jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać. Słusznie organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji powinien ponownie przeprowadzić postępowanie administracyjne w taki sposób, aby prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy. Zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że informacja, iż "prowadzone były wcześniej jeszcze dwa postępowania w podobnych sprawach" jest nieprecyzyjna. Także oparcie się tylko na notatce służbowej funkcjonariusza Policji, z której wynika, że skarżący "podczas wyjazdu z miejsca parkowania pojazdu manewry wykonywał tak nieudolnie, iż istniało zagrożenie uszkodzenia przez niego innych zaparkowanych pojazdów" nie może stanowić wystarczającej przesłanki skierowania na badania lekarskie. Przede wszystkim jednak, organ odwoławczy prawidłowo wskazał w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, że organ pierwszej instancji powinien w sposób jednoznaczny ustalić, jakie postępowania związane z kierowaniem pojazdami toczyły przeciw J. M. oraz w jaki sposób zostały zakończone. Niewątpliwie, istnieje zatem konieczność wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez zebranie materiału dowodowego i poczynienie jednoznacznych ustaleń co do spełnienia się przesłanki stanowiącej podstawę do skierowania skarżącego na badania lekarskie. Dlatego za zgodną z prawem należy uznać zaskarżoną decyzję. Organ drugiej instancji prawidłowo przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie naruszając przy tym dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. W związku z istotnymi brakami postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji naruszającymi podstawowe zasady k.p.a., organ odwoławczy nie był władny do wydania merytorycznej decyzji. Dlatego zarzuty skargi w tym zakresie należy ocenić jako nietrafne. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że kontrola prowadzona w aspekcie dopuszczalności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia winna uwzględniać treść art. 15 k.p.a., statuującego zasadę dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez organ pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Oznacza to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji w szczególności zasad wynikających z przepisów art. 7 i 8 k.p.a., oraz przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego, oraz oceny dowodów w sprawie zgromadzonych. Te bowiem przepisy gwarantują skarżącemu - stronie postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji jej "załatwienia" (art. 104 k.p.a.) Organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, zatem nie może ograniczać się wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Na zakończenie należy wskazać, że w świetle unormowania art.109 ustawy -Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, brak było podstaw do odroczenia rozprawy w dniu 15 maja 2014 r. Rozprawa bowiem ulega odroczeniu jeżeli Sąd stwierdzi nieprawidłowe zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. Skarżący ma ustanowionego w niniejszej sprawie pełnomocnika adw. T. P., który został powiadomiony prawidłowo o terminie rozprawy. Upoważniona przez pełnomocnika strony aplikantka adwokacka uczestniczyła w rozprawie i oświadczyła, że skarżący nie wypowiedział mocodawcy pełnomocnictwa. Przy czym nawet w przypadku wypowiedzenia pełnomocnik jest obowiązany działać przez dwa tygodnie, jeżeli jest to konieczne do uchronienia strony od niekorzystnych skutków prawnych (art. 42 § 2 ustawy - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Należy dodać, że niniejsza sprawa będzie przedmiotem ponownego postępowania przed organem pierwszej instancji. Wobec powyższego na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.