III SA/Gd 16/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 2 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 15 kwietnia 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej A. T. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. III SA/Gd 16/22 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 2 listopada 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpoznaniu odwołania A. T. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 15 kwietnia 2021r. nr [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem –J. B. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego reguluje art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z ust.1 tego artykułu, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej "k.r.o.") ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawność i jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Nie budzi wątpliwości, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Pracownik socjalny przeprowadził wywiad środowiskowy z A. T., z którego wynika, iż zamieszkuje ona wraz z mężem u swoich rodziców. Ojciec wnioskodawczyni — J. B. cierpi na nowotwór gardła i języka, jest osobą chodzącą. Po mieszkaniu porusza się raczej samodzielnie lub przy wsparciu osób drugich. Poruszanie się poza mieszkaniem wymaga wózka inwalidzkiego. Posiłki spożywa samodzielnie, jednak ich przygotowaniem zajmuje się wnioskodawczyni. Według jej oświadczenia c ojciec jest w stanie sam się ubrać, lecz przy innych czynnościach wymaga pomocy osób drugich. Pomiędzy posiłkami jest w stanie sam zostać w domu. W ramach sprawowanej opieki wnioskodawczyni pomaga ojcu przy kąpieli, myciu włosów, przygotowuje ubrania, mierzy ciśnienie, umawia wizyty lekarskie, przygotowuje i podaje posiłki. Ponadto, pierze, sprząta, robi zakupy itp. Ponadto z akt sprawy wynika, iż wnioskodawczyni przejęła opiekę nad obojgiem rodziców. W aktach sprawy znajduje się kopia zaświadczenia lekarskiego wystawionego przez Poradnię Zdrowia Psychicznego [...] M. T., z którego wynika, iż B. B. - matka wnioskodawczyni znajduje się pod opieką tejże Poradni od 23 października 2020 r. Od wielu lat jest uzależniona od alkoholu, a obecnie przejawia cechy zespołu otępiennego (encefalopatia, podejrzenie zespołu Korsakowa). W ocenie lekarza B. B. wymaga całodobowej opieki innych osób, zaś rokowania co do jej stanu zdrowia są niepomyślne i uzasadnione jest wszczęcie procedury ubezwłasnowolnienia. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo przyjął, iż zakres opieki świadczonej przez wnioskodawczynię nad ojcem – J. B. nie jest na tyle znaczący (co do rodzaju podejmowanych czynności opiekuńczych i ich czasochłonności), aby uniemożliwiał jej świadczenie pracy, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, albo z jej niepodejmowaniem z powodu konieczności opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wobec którego wnioskodawca ma obowiązek alimentacyjny. Chodzi więc o opiekę nad konkretną osobą. Kolegium wskazało, że zdaje sobie sprawę z tego, że zakres opieki świadczonej przez A. T. nad obojgiem rodziców jest na tyle znaczący, że uniemożliwia jej zatrudnienie. Z tego względu zrezygnowała z zatrudnienia, co potwierdza porozumienie o rozwiązaniu umowy o pracę z dnia 10 grudnia 2020 r. Rozwiązanie umowy o pracę zawartej dnia nastąpiło z dniem 10 grudnia 2020 r. na mocy porozumienia stron. Jednak zakres sprawowanej opieki nad samym tylko ojcem nie był na tyle znaczący, aby uniemożliwiać wnioskodawczyni wykonywanie pracy. To raczej konieczność opieki nad matką (lub nad obojgiem rodziców) była przyczyną rezygnacji z zatrudnienia w grudniu 2020 r. oraz uniemożliwiała podjęcie nowego zatrudnienia przez A. T. J. B. nie był osobą leżącą, pampersowaną, wymagającą stałej obecności drugiej osoby - opiekuna, samodzielnie spożywał posiłki, przyjmował lekarstwa, samodzielnie załatwiał potrzeby fizjologiczne, samodzielnie poruszał się po mieszkaniu, choć czasem ze wsparciem drugiej osoby, mógł pozostać sam w mieszkaniu. Z akt sprawy przesłanych Kolegium wynika, iż Pan J. B. zmarł dnia 8 czerwca 2021 r. Z tych względów Kolegium postanowiło utrzymać w mocy decyzję organu I instancji. Jedynie na marginesie niniejszej sprawy Kolegium wskazuje, że z przekazanych Kolegium akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 03.09.2021 r. nr [...] organ I instancji odmówił przyznania A. T. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką – B. B. z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Strona od tej decyzji nie wniosła odwołania i stała się ona prawomocna. Strona może rozważyć złożenie nowego wniosku w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, bądź niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką – B. B., co w sytuacji zmiany stanu faktycznego lub prawnego pozwoli na ponowne rozpoznanie sprawy. Skargę na powyższą decyzję wniosła A. T. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia dyspozycji w/w przepisu podczas gdy zgodnie z jego prawidłową wykładnią, osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej, co nie wpływa na uprawnienie opiekuna do świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze zarzucono także naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. oparcie rozstrzygnięcia na nieuzasadnionym twierdzeniu, iż zakres sprawowanej opieki nie uzasadnia ustalenia prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego pomimo, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że opieka była sprawowana przez skarżącą nieustanie a jej zakres jest szeroki. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca jest osobą, która sprawowała opiekę nad niepełnosprawnym ojcem aż do jego śmierci. Niepełnosprawność ojca skarżącej nie była kwestią sporną. Skarżąca wykonywała w związku z opieką nad ojcem czynności związane z pomocą w podstawowych czynnościach samoobsługowych - utrzymaniu higieny osobistej, pomoc w poruszaniu się, podawaniu leków i nadzorowaniu ich przyjmowania. Ponadto jednak, sprawowana przez skarżącą nad ojcem opieka polegała m.in. na przygotowywaniu i podawaniu posiłków, umawianiu i dowożeniu na wizyty lekarskie, nadzorowaniu leczenia, realizacji recept, zajmowaniu się gospodarstwem domowym -sprzątaniu, praniu itp., zastępowaniu ojca w załatwianiu wszelkich spraw, robieniu zakupów, pomocy w utrzymywaniu choć minimalnych kontaktów społecznych oraz pomocy w typowych codziennych czynnościach (które wykonywanie nie nastręczałoby trudności osobie zdrowej). Tego rodzaju czynności składających, się na sprawowanie opieki, Organ nie wziął jednak pod uwagę przy podejmowaniu przedmiotowej decyzji, uznając w sposób nieznajdujący oparcia w przepisach prawa, że nie mają one znaczenia dla oceny spełnienia przesłanek ustawowych. Należy zauważyć, że ojciec skarżącej cierpiał na nowotwór, który doprowadził do jego śmierci. Nie może spotkać się ze zrozumieniem stanowisko, iż osoba w terminalnym stadium choroby nowotworowej jest osobą samodzielną i niewymagającą stałej opieki i pomocy. Skarżąca podnosi, że daleko nieuprawnione, pozbawione fachowej wiedzy a przede wszystkim krzywdzące w kontekście przedmiotowej sprawy jest twierdzenie organu II instancji, aby stan zdrowia osoby wymagającej opieki był na tyle dobry, by mogła ona przez większość czasu funkcjonować bez opieki drugiej osoby w wymiarze, który pozwalałby opiekunowi na równoległe podjęcie pracy. Powyższe nie powinno budzić wątpliwości organu już z uwagi na samą treść orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W okolicznościach sprawy skarżąca wykonywała wszystkie czynności wobec osoby wymagającej opieki, nie tylko związane z codziennym funkcjonowaniem tej osoby, ale w szerszym aspekcie niezbędnym do jej pełnej egzystencji. Skarżąca powołała się na bogate orzecznictwo sadów administracyjnych i wskazała, że za nieuprawnione należy uznać kreowanie przez organy orzekające "dodatkowych", nieznajdujących oparcia w przepisach prawa, przesłanek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (tj. wymóg, aby osoba wymagająca opieki była osobą obłożnie chorą, "pampersowaną", aby opieka była sprawowana całodobowo, wymóg wspólnego zamieszkiwania opiekuna i osoby niepełnosprawnej, czy wymóg aby opieka sprowadzała się jedynie do czynności ściśle samoobsługowych i medycznych). Gdyby wolą ustawodawcy było np., aby świadczenie pielęgnacyjne było świadczeniem należnym jedynie opiekunom osób niepełnosprawnych niezdolnym do samodzielnego poruszania się to wymóg taki znalazłby odzwierciedlenie w treści art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skoro jednak ustawodawca nie zdecydował się na takie rozwiązanie jego nadinterpretacja ze szkodą dla opiekunów osób niepełnosprawnych jest niedopuszczalna. W sprawie będącej przedmiotem skargi prawidłowe odczytanie treści art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prowadzi do wniosku, że Skarżąca opiekujący się niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a- c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ), dalej powoływanej jako "p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.) powoływanej dalej jako u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności jeśli rezygnują lub nie podejmują zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad bliskimi osobami. Zgodnie zaś z ust. 1a powołanego przepisu, świadczenie to przysługuje osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżąca bezspornie, jako córka J, B, należy do osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Bezsporne jest także i sprawowanie przez nią opieki nad ojcem. Zdaniem organów natomiast opieka ta nie powodowałaby konieczności rezygnacji z zatrudnienia, gdyby opieki nie wymagała także i matka skarżącej. Takiego rozumowania nie sposób jednak zaakceptować. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem w dniu 8 lutego 2021r. Ojciec skarżącej cierpiał wówczas na chorobę nowotworową gardła i języka w jej zaawansowanym stadium. Wskutek choroby zmarł on w czerwcu 2021r. Zatem skarżąca znajdowała się w ostatnich miesiącach życia ojca w określonej sytuacji życiowej, w której jej niepełnosprawny w stopniu znacznym ojciec wymagał opieki. Potrzeba tej opieki w odniesieniu do osoby w ostatnim stadium choroby nowotworowej, zakończonym śmiercią chorego, wydaje się pozostawać poza dyskusją. Opieki tej nie mogła sprawować jego żona (matka skarżącej) z uwagi na jej stan zdrowia. To, że ojciec skarżącej w dacie wykonywania wywiadu środowiskowego w lutym 2021r. był w stanie "w miarę" samodzielnie poruszać się po mieszkaniu i przyjmować posiłki nie oznacza, że nie wymagał opieki, uniemożliwiającej wykonywanie przez skarżącą pracy zawodowej. Choroba matki, która wykluczyła ją z uczestnictwa w opiece nad ojcem skarżącej stanowi jeden z elementów stanu faktycznego sprawy i miała oczywisty wpływ na zakres obowiązków opiekuńczych skarżącej. Gdyby bowiem możliwy był udział matki skarżącej w opiece nad jej mężem J. B., to prawdopodobnie skarżąca byłaby w stanie czynności opiekuńcze połączyć z pracą zarobkową. Ze zgromadzonych jednak w aktach sprawy materiałów nie wynika bynajmniej, by to opieka nad matką była głównym zajęciem, skarżącej wpływającym na niemożność wykonywania przez nią pracy zarobkowej. Jeszcze raz wypada podkreślić, że choroba matki spowodowała zwiększenie się obciążenia skarżącej opieką nad ojcem, wcześniej sprawowaną właśnie przez matką. W przypadku choroby nowotworowej gardła i języka, poza innymi czynnościami opiekuńczymi oczywiście szczególną wagę ma przygotowywanie odpowiednich posiłków przez osoby sprawujące opiekę nad chorym. Specyfika choroby matki skarżącej (zespół amnestyczny Korsakowa) wymagał od skarżącej także szczególnej formy opieki nad ojcem w postaci zapewnienia mu bezpieczeństwa, które mogłoby być zagrożone w związku z możliwym zachowaniem matki. Zapewnienie bezpieczeństwa ojcu przez skarżącą należy w tej konkretnej sytuacji życiowej do czynności opiekuńczych, mających wpływ na możliwość wykonywania pracy przez skarżącą. Jak już wskazywano w orzecznictwie WSA w Gdańsku pod pojęciem "sprawowania opieki" użytym w art. 17 u.ś.r. nie sposób rozumieć wyłącznie czynności związanych bezpośrednio z troską o fizyczny dobrostan bliskiej osoby niepełnosprawnej (w niniejszej sprawie ojca). Pielęgnacja w sensie medycznym i higienicznym nie wyczerpuje bynajmniej treści tego pojęcia. Także wyręczenie ojca od jego normalnych, codziennych czynności życiowych, którym nie może sprostać z uwagi na swą niepełnosprawność, stanowi przejaw opieki nad nim. Ograniczenie form opieki nad osobą niepełnosprawną do czynności pielęgnacyjnych sensu stricto z pominięciem innych, szerzej rozumianych czynności opiekuńczych prowadziłoby do zdeformowania znaczenia pojęcia opieki, a co za tym idzie naruszałoby istotę świadczenia pielęgnacyjnego. Istotą tą jest bowiem udzielenie wsparcia osobom, które poświęcając się w pełnym wymiarze opiece nad najbliższą osobą niepełnosprawną nie mogą pracować zarobkowo, by zaspokoić potrzeby życiowe swoje i swojej rodziny. Wreszcie należy zwrócić uwagę na treść orzeczenia o stopniu niepełnosprawności J. B. z 18 lutego 2020r., w którym orzeczono o tym, że wymaga on stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1854/19 wskazał, że treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Niedopuszczalne jest samodzielne uznanie przez organy pomocowe, że osoba legitymująca się wyżej opisanym rodzajem orzeczenia (...) nie wymaga opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Należy to do kompetencji organów, właściwych do orzekania o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy. Skoro zatem skarżąca sprawowała opiekę nad swym ojcem w zakresie wyłączającym możliwość kontynuowania przez nią zatrudnienia to uznać należało, że organy administracji naruszyły prawo materialne w postaci art. 17 ust. 1 u.ś.r., odmawiając jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W tym stanie sprawy Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art.145§1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższą ocenę prawną zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z uwagi na zaistnienie sytuacji określonej wskazanym przepisem sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.