III SA/Gd 161/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2025 r. sprzeciwu L. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 12 lutego 2025 r., nr SKO Gd/5847/24 w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej oddala sprzeciw. Decyzją z dnia 20 czerwca 2022 r. nr IN.7230.5.34.2022.JA Burmistrz Miasta Redy zezwolił M. L. na lokalizację zjazdu z drogi gminnej nr [...] (z działki nr [...] obr.[...], ul. [...].), do projektowanego zespołu 6 budynków mieszkalnych. Decyzją z dnia 30 października 2024 r. nr IN.7230.5.27.2024.JA Burmistrz Miasta Redy, w oparciu o art. 155 k.p.a. , zmienił powyższą decyzję nr IN.7230.5.34.2022.JA w sprawie lokalizacji zjazdu z drogi gminnej nr [...] ( działka nr [...] obr.[...], ul. [...]), w sposób szczegółowo opisany w decyzji. L. W. ( dalej jako "skarżąca") wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku aktem nr SKO Gd/5847/24 z dnia 12 lutego 2025 r., określonym jako "postanowienie", uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W podstawie prawnej wskazano art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.). Organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie jest zasadne, ale z innych przyczyn, niż w nim wskazano. Organ zwrócił uwagę, że z art. 155 k.p.a., który stanowił podstawę prawną zakwestionowanej decyzji z dnia 30 października 2024 r. wynika , że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ wskazał, że decyzja zmieniająca została wydana po rozpatrzeniu wniosku pełnomocnika M. L., którego treść w żaden sposób nie wskazywała , że dotyczy on zmiany decyzji z dnia 20 czerwca 2022 r. w sprawie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej. Wniosek , który wpłynął do organu w dniu 12 kwietnia 2024 r. , w swej treści nie zawierał żądania zmiany decyzji z dnia 20 czerwca 2022 r. w jakimkolwiek trybie postępowania. Wnioskodawca wnosił wyłącznie o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu. W sprzeciwie wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku od powyższego postanowienia skarżąca zarzuciła naruszenie art. 15 k.p.a. - zasady dwuinstancyjności - poprzez brak rozpoznania zarzutów zawartych w odwołaniu, art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wskazania, które z zarzutów odwołania organ uznał za zasadne, a które nie i przyczyn takiego stanowiska, art. 138 §2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i przedwczesne uchylenie decyzji organu I instancji - przed rozpoznaniem wszystkich zarzutów odwołania, art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i brak wskazania organowi I instancji wszystkich istotnych okoliczności , które powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, art. 138 § 2 w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w formie postanowienia, a nie decyzji. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Podstawą wydania zaskarżonego aktu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 12 lutego 2025 r. nr SKO Gd/5847/24 był art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( dalej "k.p.a."). Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Natomiast zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. , skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej także "sprzeciwem od decyzji". Z powyższego wynika, że sprzeciw wniesiony może być jedynie od decyzji, a nie postanowienia, natomiast zaskarżony akt został zatytułowany "postanowienie" . Dlatego też pełnomocnika skarżącej poinformowano, że wniesiony sprzeciw został uznany za skargę na postanowienie. Rozważenia jednak – przy merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu - wymagało, czy zaskarżony akt jest faktycznie "postanowieniem" , jak określiło go Samorządowe Kolegium Odwoławcze, czy też jednak decyzją, błędnie nazwaną "postanowieniem". Zdaniem Sądu zaskarżony akt o numerze SKO Gd/5847/24 z dnia 12 lutego 2025 r. jest decyzją, błędnie zatytułowaną "postanowienie". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że o tym, czym jest dany akt, decyduje jego treść, nie zaś formalna nazwa. Stwierdzić zatem trzeba, że omawianym aktem uchylono decyzję organu pierwszej instancji. W ostatnim jego zdaniu stwierdzono "Decyzja jest ostateczna w administracyjnym toku instancji". W pouczeniu wskazano sposób zaskarżenia decyzji, wydanej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. – czyli sprzeciw oraz wskazano termin na wniesienie sprzeciwu – "14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji". W ocenie Sądu zaskarżony akt jest zatem decyzją, omyłkowo zatytułowaną "postanowienie". Należy zwrócić też uwagę, że wniesiony przez skarżącą sprzeciw spełnia wymogi sprzeciwu. Został on wniesiony w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji z dnia 12 lutego 2025 r., czyni zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, zawiera wskazanie zaskarżonego aktu, żądanie jego uchylenia oraz oznaczenie organu, który go wydał. Dokonując zatem merytorycznej kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji wskazać trzeba, że zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Sprzeciw kierowany jest przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter jedynie formalny. Instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w sprzeciwie , nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Oceniając w ramach granic sprawy (art. 134 p.p.s.a.) zasadność wydania decyzji kasacyjnej należy wskazać, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.). Dokonując zatem oceny legalności zaskarżonej sprzeciwem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku Sąd stwierdził, że organ ten oparł wydaną przez siebie decyzję na treści przepisu art. 138 § 2 k.p.a., który może być zastosowany jedynie w przypadku naruszenia przepisów postępowania - i to w sytuacji wyraźnie w nim określonej. Zauważyć zatem należy, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W aktach sprawy znajduje się wniosek złożony przez M. L. w dniu 12 kwietnia 2024 r. Organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że wniosek ten nie dotyczy zmiany decyzji z dnia 20 czerwca 2022 r. w sprawie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej, a jedynie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Skoro tak – to decyzja organu pierwszej instancji , wydana w oparciu o art. 155 k.p.a. , który dotyczy uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, w ogóle nie odnosi się do treści złożonego wniosku. Wobec powyższego organ odwoławczy prawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie na treści art. 138 § 2 k.p.a. , bowiem decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wskazał też, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy – sprecyzowanie żądania przez wnioskodawcę oraz - w zależności od odpowiedzi , do wyjaśnienia zakresu udzielonego pełnomocnikowi upoważnienia. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że przed wydaniem decyzji w trybie art. 155 k.p.a. należy uzyskać zgodę wszystkich stron postępowania. W tej sytuacji wydana przez organ odwoławczy decyzja spełnia wymogi określone w art. 138 § 2 k.p.a. Należy stwierdzić - odnosząc się do zarzutów sprzeciwu – że w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji wydał decyzję nieprzystającą do treści złożonego wniosku organ odwoławczy nie miał obowiązku odnoszenia się do merytorycznych zarzutów odwołania. Organ odwoławczy wskazał na wszystkie istotne kwestie , które organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy , mając na uwadze uprzednią konieczność ustalenia zakresu wniosku oraz zakresu pełnomocnictwa. W sytuacji wątpliwości co do zakresu wniosku czynienie szczegółowych zaleceń organowi pierwszej instancji jest niecelowe. Wskazać należy, że zaskarżona sprzeciwem decyzja nie wskazuje organowi pierwszej instancji, jakiej treści ma on wydać rozstrzygnięcie. Jest ona nakierowana na wskazanie temu organowi wad postępowania oraz kierunku ich naprawienia. Organ pierwszej instancji ma natomiast obowiązek kierowania się m.in. art. 7 k.p.a. , z którego wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. , oddalił sprzeciw.