III SA/Gd 162/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Asesor WSA Maja Pietrasik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi L. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 12 lutego 2025 r. nr SKO Gd/5848/24 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej oddala skargę. Decyzją z dnia 20 czerwca 2022 r. nr IN.7230.5.34.2022.JA Burmistrz Miasta Redy zezwolił M. L. na lokalizację zjazdu z drogi gminnej nr [...] (z działki nr [...] obr. [...], ul. K.) do projektowanego zespołu 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] obr. [...] w R. L. W. (dalej: "skarżąca") w dniu 21 sierpnia 2024 r. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją. Jako podstawę wznowienia wskazała art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a."). Podniosła, że jest właścicielką działki nr [...], dla której dostęp do drogi publicznej (ul. K.) został zapewniony poprzez ustanowienie służebności przejazdu i przechodu przez działkę nr [...]. Decyzja o lokalizacji zjazdu na działkę nr [...] wpływa zatem na możliwość i sposób korzystania przez skarżącą z ustanowionej służebności. Z tego powodu skarżąca została dopuszczona do udziału w postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji 20 czerwca 2022 r. nr IN.7230.5.34.2022.JA. Postanowieniem z dnia 30 października 2024 r. nr IN.2730.5.34.2022.JA Burmistrz Miasta Redy (dalej: "organ I instancji") odmówił wznowienia postępowania z uwagi na możliwość wydania decyzji wyłącznie odpowiadającej w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 7 grudnia 2017 r. skarżąca otrzymała uzgodnienie dotyczące lokalizacji istniejącego zjazdu z drogi gminnej nr [...] (ul. K.) na działkę nr [...] obr. [...], stanowiącą dojazd do działki nr [...]. Zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z dnia 26 maja 2009 r. nr UA-7331-1/48/08 drogę dojazdową do działki nr [...] należało zlokalizować wzdłuż północno-wschodniej granicy działki nr [...] zgodnie z ustanowioną służebnością gruntową. Z tego względu organ I instancji nie znalazł podstaw do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 20 czerwca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "organ II instancji", "Kolegium"), po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, postanowieniem z dnia 12 lutego 2025 r. nr SKO Gd/5848/24 uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jako podstawę prawną wskazano art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, że zażalenie jest zasadne, ale z innych przyczyn, niż w nim wskazano. Wskazał, że przepisy zawarte w artykułach od 147 do 149 k.p.a. w sposób wyraźny wyodrębniają etapy postępowania wznowieniowego i rodzaj rozstrzygnięć podejmowanych na każdym jego etapie. W pierwszej kolejności organ powinien zatem ustalić, czy dopuszczalne jest wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Odmowa wznowienia postępowania ma miejsce wówczas, gdy wznowienie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Jeżeli zaś wniosek o wznowienie postępowania jest dopuszczalny, to organ, na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania, które doręcza stronom. Kolegium uznało, że organ I instancji naruszył ww. przepisy k.p.a. Wskazało, że dopiero prawidłowe wszczęcie postępowania wznowieniowego umożliwia przystąpienie do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Z tych przyczyn Kolegium zobowiązało organ I instancji do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego i doręczenia go wszystkim stronom postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Od powyższego postanowienia skarżąca wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia: 1/ art. 15 k.p.a. (zasady dwuinstancyjności), poprzez brak rozpoznania wszystkich zarzutów zażalenia, tj. zarzutu naruszenia art. 152 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji; 2/ art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wskazania podstaw do pominięcia zarzutu w kwestii braku rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, 3/ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie sprawy co do istoty; 4/ art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy istota sprawy była dostatecznie wyjaśniona i organ winien był rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie. Sąd poinformował pełnomocnika skarżącej, że wniesiony "sprzeciw" został uznany za skargę na kwestionowane postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, uchylające – na podstawie art. 138 §2 k.p.a. - postanowienie Burmistrza Miasta Redy, odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego , zakończonego decyzją ostateczną Burmistrza Miasta Redy z dnia 20 czerwca 2022 r. W tym miejscu wskazać należy, że obecnie do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), dodano, na mocy art. 15 pkt 4 ustawy z dnia 21 maja 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu deregulacji prawa gospodarczego i administracyjnego oraz doskonalenia zasad opracowywania prawa gospodarczego ( Dz.U. z 2025r., poz. 769, dalej jako "ustawa zmieniająca") art. 64f, który stanowi, że od postanowienia, do którego odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści postanowienia może wnieść od niego sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od postanowienia". Przepisy art. 64b-64e stosuje się odpowiednio. Ustawa zmieniająca została ogłoszona w Dzienniku Ustaw z dnia 12 czerwca 2025 r. i weszła w życie, co do zasady, na mocy jej art. 48, w dniu 13 lipca 2025 r. Należy jednak zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 31 ust. 2 pkt 7 ustawy zmieniającej , do wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy postępowań, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 15 - stosuje się przepisy tej ustawy w brzmieniu dotychczasowym (...). Niniejsza sprawa została wszczęta i niezakończona przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Przed dniem 13 lipca 2025 r. ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiła jedynie w art. 64a, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Zatem sprzeciw przysługiwał jedynie od decyzji, nie zaś także od postanowienia. W tej sytuacji w niniejszej sprawie środkiem zaskarżenia dotyczącym skarżonego postanowienia może być jedynie skarga do sądu administracyjnego, nie zaś sprzeciw. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonego postanowienia zauważyć należy, że skarżąca wniosła o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją ostateczną Burmistrza Miasta Redy z dnia 20 czerwca 2022 r., powołując się na przesłankę z art. 145 § pkt 4 k.p.a. ( strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Organ pierwszej instancji odmówił wznowienia postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 4 w zw. z art. 146 §1 oraz art. 101 §1 i 3 k.p.a. z uwagi na możliwość wydania wyłącznie decyzji , odpowiadającej w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ odwoławczy, uchylając to postanowienie i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazał, że przepisy k.p.a. wyodrębniają etapy postępowania wznowieniowego. W pierwszej kolejności należy ustalić, czy dopuszczalne jest wznowienie postępowania. Odmowa wznowienia postępowania następuje z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Jeżeli natomiast wniosek o wznowienie jest dopuszczalny z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, to należy wydać postanowienie o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. Wówczas następuje zbadanie, czy podstawa wznowienia rzeczywiście istnieje, a jeśli tak- następuje rozstrzygnięcie sprawy. Dopiero na tym etapie organ ocenia negatywne przesłanki uchylenia decyzji ostatecznej, w tym objęte art. 146 § 2 k.p.a. Ze stanowiskiem organu odwoławczego w pełni należy się zgodzić. Kodeks postępowania administracyjnego w następujący sposób normuje kwestię wznowienia postępowania: Art. 146 § 1. Uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. § 2. Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Art. 148 § 1. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. § 2. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Art. 149 § 1. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. § 2. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. § 3. Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. § 4. Na postanowienie, o którym mowa w § 3, służy zażalenie. Art. 151 § 1. Organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. § 2. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. § 3. W sprawach, o których mowa w § 1, przepisów o milczącym załatwieniu sprawy nie stosuje się. Powyższe przepisy należy rozumieć w ten sposób, że po złożeniu wniosku o wznowienie postępowania organ ocenia najpierw, czy żądanie o wznowienie jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych oraz czy zostało wniesione w terminie. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych będzie przykładowo miała miejsce, gdy strona żąda wznowienia postępowania w sprawie nie będącej sprawą administracyjną, gdy sprawa nie jest zakończona decyzją ostateczną, gdy strona opiera żądanie wznowienia postępowania na podstawach, będących przesłankami nieważności decyzji. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych będzie miała natomiast miejsce wówczas, gdy o wznowienie postępowania wystąpi osoba niebędąca stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania jest możliwe tylko wówczas, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne, a także gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu. Postanowienie takie powinno być wydane w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. W sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, organ ma obowiązek wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 §1 k.p.a. Postanowienie takie jest aktem otwierającym postępowanie. Następnie , w myśl art. 151 §1 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150 k.p.a., wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b k.p.a., albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b k.p.a., i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Jeśli jednak w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.). Z powyższego – mając na względzie okoliczności niniejszej sprawy - wynika, że organ pierwszej instancji odmówił postanowieniem wznowienia postępowania na podstawie przesłanki, określonej w art. 146 § 2 k.p.a., która może być brana pod uwagę jedynie po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego i zakończeniu go wydaniem decyzji. Przesłanka z art. 146 § 2 k.p.a. nie ma zastosowania w przypadkach, gdy następuje odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. ( por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1996 r. sygn. akt III SA 282/95 ( dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zatem stanowisko organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy k.p.a. w sposób uniemożliwiający przejście do merytorycznego rozpoznania sprawy, zakończonej decyzją ostateczną, jest prawidłowe. Sąd nie podziela zarzutów skargi o naruszeniu przez organ odwoławczy przepisów postępowania. W niniejszej sprawie to nie organ odwoławczy, a organ pierwszej instancji, zgodnie z dyspozycją art. 150 §1 k.p.a. , jest właściwy do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie wznowienia postępowania. Podnoszona w skardze kwestia braku rozstrzygnięcia wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji Burmistrza Miasta Redy z dnia 20 czerwca 2022 r. oraz braku ustosunkowania się przez organ odwoławczy do zarzutów zażalenia w tym przedmiocie nie może mieć wpływu na ocenę legalności kontrolowanego w niniejszym postępowaniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Ustawodawca przewidział w art. 152 § 1 k.p.a. możliwość wstrzymania wykonania decyzji z urzędu lub na żądanie strony przez organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania, jednak rozpoznanie tej kwestii podlega odrębnemu rozstrzygnięciu od rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia bądź odmowy wznowienia postępowania. Zatem zarzuty skargi związane z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji wykraczają poza zakres przedmiotowej sprawy, którym jest kwestia wznowienia postępowania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku , na podstawie art. 151 p.p.s.a. , skargę , jako bezzasadną, oddalił. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.