III SA/Gd 163/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi P. F. na decyzję Wojewody z dnia 9 grudnia 2020r. nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 23 października 2020r. nr [...]. Decyzją z dnia 9 grudnia 2020 r., nr (...) Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 23 października 2020 r., nr (...), którą Starosta orzekł o uchyleniu decyzji własnej z dnia 4 lutego 2020 r., nr (...), o uznaniu P. F. za osobę bezrobotną z dniem 3 lutego 2020 r oraz odmówił uznania P. F. za osobę bezrobotną od dnia 3 lutego 2020 r. Organ I instancji wskazał, że w dniu 3 lutego 2020 r. P. F. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. jako osoba bezrobotna. Organ wskazał, że z danych zawartych w Centralnej Ewidencji i Informacji Działalności Gospodarczej wynikało, że prowadził on działalność gospodarczą w okresie od dnia 15 stycznia 2001r. do dnia 7 grudnia 2019 r., zaś w dniu 8 grudnia 2019 r. działalność ta została wykreślona z rejestru na podstawie prawomocnego orzeczenia Sądu Rejonowego (...) w G. ((...)) o zakazie prowadzenia działalności gospodarczej. W związku z powyższym decyzją z dnia 4 lutego 2020 r., nr (...) organ uznał P. F. za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku. W dniu 16 września 2020 r. na podstawie zapisów w CEIDG organ ustalił, że 7 maja 2020 r. Ministerstwo Rozwoju dokonało wykreślenia/sprostowania wpisu z urzędu, w wyniku którego P. F. posiada aktywny wpis w ewidencji działalności gospodarczej od dnia 15 stycznia 2001 r. P. F. w złożonych w dniu 23 września 2020 r. wyjaśnieniach w sprawie zmiany we wpisie do CEIDG, dokonanej dnia 7 maja 2020 r, poinformował o przywróceniu swojego statusu osoby prowadzącej działalność gospodarczą oraz o złożeniu do urzędu skarbowego wniosku o wpisanie go na listę czynnych podatników VAT. Wniosek ten został rozpatrzony pozytywnie, z datą wsteczną. Organ podniósł, że forma i data opodatkowania jest konsekwencją posiadania aktywnego wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Zdaniem organu przy ustaleniu statusu osoby bezrobotnej należy wziąć pod uwagę art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zgodnie z którym zasadne jest stwierdzenie, że posiadanie przez P. F. wpisu do ewidencji działalności gospodarczej od dnia 15 stycznia 2001 r. jest przesłanką eliminującą go z kręgu osób bezrobotnych. Wojewoda utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazał, że w rozumieniu ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1409 ze zm. dalej zwanej ustawą) "bezrobotnym" jest tylko ten, kto spełnia wymogi art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Organ odwoławczy podkreślił, że podczas rejestracji P. F. oświadczył w części "C" karty rejestracyjnej bezrobotnego, iż nie złożył wniosku o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Organ odwoławczy wskazał, że P. F. w dniu rejestracji jako osoba bezrobotna w PUP w P. (3 lutego 2020r.) wiedział o tym, że Sąd Rejonowy (...) w G., w dniu 9 stycznia 2020 r. wstrzymał wykonanie orzeczenia z dnia 2 sierpnia 2019 r. w przedmiocie zakazu prowadzenia przez P. F. działalności gospodarczej, gdyż pismem z dnia 20 stycznia 2020 r. P. F. poinformował o tym fakcie Ministra Przedsiębiorczości i Technologii, zwracając się o przywrócenie wpisu do CEIDG. Jednakże o powyższym fakcie nie poinformował Starosty podczas rejestracji jako osoba bezrobotna. W ocenie organu odwoławczego, okoliczności te stanowiły przesłankę do wznowienia postępowania w sprawie uznania P. F. za osobę bezrobotną od dnia 3 lutego 2020 r. Zdaniem organu odwoławczego informacja o wstrzymaniu przez Sąd Rejonowy (...) w G. wykonania postanowienia o zakazie wykonywania działalności gospodarczej miała kluczowe znaczenie dla sprawy, gdyż postanowienie to spowodowało, iż w dniu rejestracji P. F. w PUP orzeczenie o zakazie prowadzenia przez niego działalności gospodarczej nie wywoływało skutków prawnych. W związku z tym w dniu rejestracji P. F. w rzeczywistości posiadał wpis w ewidencji działalności gospodarczej, a jego wykreślenie z CEIDG było wynikiem błędu. W ocenie organu odwoławczego P. F. nie spełniał zatem wymogów przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy, koniecznych do nabycia statusu osoby bezrobotnej. W ocenie organu odwoławczego podniesiony przez P. F. fakt wykreślenia go z rejestru podatników VAT i faktyczne niewykonywanie przez niego, w okresie od 8 grudnia 2019 r. do 21 czerwca 2020 r., działalności gospodarczej, również nie zezwalały na uzyskanie przez niego statusu bezrobotnego, bowiem z treści przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy wynika jednoznacznie, że samo posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, a nie faktyczne jej wykonywanie powoduje brak możliwości nabycia statusu bezrobotnego. P. F. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając jej naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez ich niezastosowanie polegające na wyciągnięciu wbrew zasadom logiki wniosków dowolnych, nie znajdujących oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym a także braku wskazania na jakich dowodach te wnioski zostały oparte. Naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art 32 ust 1 Konstytucji - przez "przyjęcie prymatu zasady praworządności nad zasadą równości i pogłębiania zaufania obywateli". Ponadto skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy przez zbyt dowolną interpretację zdefiniowanej osoby bezrobotnej w kontekście stanu faktycznego i prawnego występującego po dniu 8 grudnia 2019 r. i konsekwencji przywrócenia wpisu do CEIDG z datą wsteczną przez Ministra Przedsiębiorczości i Technologii. W skardze podniesiono, że w dniu 16 września 2020 r. Powiatowy Urząd Pracy W P., na podstawie danych zawartych w CEIDG, błędnie ustalił, że skarżący posiada aktywny wpis do ewidencji działalności gospodarczej od dnia 15 stycznia 2001r do dnia 16 września 2020 r. Skarżący podkreślił, że w dniu 23 września 2020 r. złożył w PUP obszerne pisemne wyjaśnienia wraz z dokumentami, z których jednoznacznie wynikało, że w dniu 8 grudnia 2019 r. jego wpis w CEIDG został wykreślony z urzędu, zaś w dniu 7 maja 2020 r. bez jego wiedzy przywrócony z urzędu. O przywróceniu wpisu do CEIDG skarżący został poinformowany listem poleconym w dniu 12 maja 2020 r. Wskazano także, iż z uwagi na wykreślenie skarżącego z rejestru podatników podatku VAT nie mógł on prowadzić działalności gospodarczej nie będąc aktywnym podatnikiem podatku VAT. Rejestracja w rejestrze czynnych podatników VAT nastąpiła 22 czerwca 2020 r., lecz z datą wsteczną od dnia złożenia wniosku o rejestrację VAT-R w Urzędzie Skarbowym w P., mimo że do czasu faktycznego przywrócenia w rejestrze skarżący nie mógł wykonywać żadnych czynności związanych z działalnością gospodarcza, a do dnia 18 czerwca 2020 r. włącznie. W ocenie skarżącego organ odwoławczy w sposób zbyt dowolny i oderwany od rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, także wbrew logice wynikającej z chronologii zdarzeń. Skarżący wskazał, że od dnia 8 grudnia 2019 r. co najmniej do dnia 7 maja 2020 r. formalnie i fizycznie nie prowadził działalności gospodarczej oczekując na rozstrzygnięcie wniosku przez Ministra Przedsiębiorczości i Technologii. Również ze względów formalnych i grożących kar skarżący nie prowadził faktycznie działalności gospodarczej do dnia 18 czerwca 2020 r. Pod względem organizacyjnym prowadzenie działalności skarżący rozpoczął z dniem 1 lipca 2020 r., zaś faktycznym, w zorganizowany sposób kilka dni później. Fakt udzielenia przez Sąd Rejonowy (...) w G. Wydział V Gospodarczy zabezpieczenia w postaci postanowienia o wstrzymaniu wykonalności orzeczenia nie może być interpretowany jako prowadzenie działalności gospodarczej, albowiem zgodnie z odrębnymi przepisami rozpoczęcie prowadzenia działalności gospodarczej następuje z chwilą wpisu do CEIDG a nie z chwilą złożenia wniosku do CEIDG. Wpis do CEIDG powinien zostać przywrócony bez fikcji prawnej z dniem od 7 maja 2020 r. Wskutek tych działań przerwa w prowadzeniu działalności nie jest widoczna w CEIDG, a może być uchwycona w oparciu o systemy informatyczne Krajowej Administracji Skarbowej, albowiem według zgromadzonych danych do dnia złożenia wniosku VAT-R skarżący nie prowadził działalności gospodarczej. W ocenie skarżącego, w dniu 3 lutego 2020 r. spełniał on ustawowe kryteria pojęcia osoby bezrobotnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art.151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Okoliczności faktyczne sprawy nie były w istocie sporne. Zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji wydane zostały w ramach postępowania wznowieniowego, opartego na przesłance określonej w art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organy administracji uznały za nową, nieznaną organowi okoliczność faktyczną, wstrzymanie wykonania orzeczenia o zakazie prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej dokonane przez Sąd Rejonowy w G. w drodze postanowienia z dnia 9 stycznia 2020r. Podkreślić należy jednak, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej ustawą, pojęcie bezrobotnego obejmuje osobę, która oprócz spełnienia innych przesłanek nie złożyła wniosku o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej albo po złożeniu wniosku o wpis zgłosiła do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej. Powyższy przepis wskazuje na szczególną rolę wpisu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, jako negatywnej przesłanki korzystania ze statusu osoby bezrobotnej. Z punktu widzenia statusu osoby bezrobotnej istotny jest zatem wpis (złożenie wniosku o wpis), a nie samo prowadzenie działalności gospodarczej. Niekwestionowany stan faktyczny sprawy obejmuje wykreślenie skarżącego z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej w dniu 8 grudnia 2019r. w związku z orzeczeniem o zakazie prowadzenia przez niego działalności gospodarczej. Wykonanie tego orzeczenia zostało wstrzymane przez sąd postanowieniem z dnia 9 stycznia 2020r. Postanowienie to nie spowodowało jednak niezwłocznego przywrócenia wpisu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Przywrócenie to nastąpiło dopiero 7 maja 2020r. Zdaniem organów postanowienie Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z 29 kwietnia 2020r. o "sprostowaniu" dotyczącego skarżącego wpisu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej miało skutek wsteczny sprowadzający się do przyjęcia, że skarżący miał nieprzerwanie wpis do ewidencji, bez uwzględnienia czynności wykreślenia z 8 grudnia 2019r. W tym już miejscu należy zwrócić uwagę na niejednoznaczność stanowiska organów co do precyzyjnego określenia okoliczności faktycznej mającej stanowić przesłankę wznowieniową. Z jednej bowiem strony w uzasadnieniu decyzji wskazuje się jako tę okoliczność postanowienie sądu rejonowego o wstrzymaniu wykonania orzeczenia o zakazie prowadzenia działalności gospodarczej, z drugiej zaś strony podkreśla się treść ewidencji – w dacie orzekania zaskarżoną decyzją, zdaniem organów, niewskazującej na przerwanie ciągłości wpisu. Należy uznać za całkowicie nietrafne wskazanie jako przesłanki wznowieniowej orzeczenia Sądu Rejonowego w G. o wstrzymaniu wykonania orzeczenia o zakazie prowadzenia działalności gospodarczej. Orzeczenie to zostało wydane już po dokonaniu wykreślenia skarżącego z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Wpis ten nie został przywrócony przed datą orzekania przez Starostę w przedmiocie przyznania skarżącemu statusu bezrobotnego decyzją z dnia 4 lutego 2020r. Zatem w dacie rejestracji skarżącego w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. i co ważniejsze w dniu wydania decyzji o uznaniu go za osobę bezrobotną nie był on wpisany do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, ani nie złożył wniosku o taki wpis. Spełniał zatem przesłankę określoną w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit f ustawy. Sformułowanie tej przesłanki wskazuje na to, że fakt wstrzymania wykonalności orzeczenia o zakazie prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej jest całkowicie pozbawiony znaczenia, skoro nie zrodził on skutku w postaci przywrócenia wpisu do ewidencji przed dniem wydania decyzji o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną. Przesłanką wznowieniową określoną w art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. nie mogło być także postanowienie Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z 29 kwietnia 2020r. o "sprostowaniu" dotyczącego skarżącego wpisu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Postanowienie to wydane zostało bowiem po wydaniu decyzji z dnia 4 lutego 2020r. nadającej skarżącemu status osoby bezrobotnej, a zatem nie ma cech okoliczności faktycznej lub dowodu istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Wykreślenie wpisu do ewidencji 8 grudnia 2019r. i jego przywrócenie dopiero z dniem 7 maja 2020r. są okolicznościami istniejącymi obiektywnie i wpływającymi na rzeczywistą sferę uprawnień skarżącego (brak możliwości wykonywania działalności gospodarczej) i przyjęcie przez organy fikcji prawnej ciągłości wpisu – z pominięciem dokonanego wykreślenia nie może skutkować wznowieniem postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. Nie można przyjąć bowiem, że skarżący pozostawał wpisany do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej pomiędzy dniem 8 grudnia 2019r. i dniem 7 maja 2020r., skoro obie te daty wyznaczają bezspornie okres pomiędzy wykreśleniem wpisu i jego przywróceniem. Podkreślić należy, że w świetle zasady państwa prawnego wynikającej z art. 2 Konstytucji RP nie można zaakceptować sytuacji, w której fikcja prawna – sprzeczna z obiektywnie istniejącymi faktami miałaby wywierać skutek wsteczny, wpływający negatywnie na sferę prawną strony. Jest to zwłaszcza niedopuszczalne w sytuacji, gdy mamy do czynienia ze sprawą dotyczącą statusu osoby bezrobotnej. Status ten łączy się z szeregiem gwarancji między innymi z zakresu ubezpieczenia społecznego przysługujących bezrobotnemu. Przyjęta przez organy fikcja ciągłości wpisu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej nie może pozbawić bezrobotnego tych gwarancji z mocą wsteczną, w sytuacji, w której nie będąc faktycznie wpisanym do ewidencji nie mógł w żaden sposób legalnie podjąć działalności gospodarczej. Stan ten ustał dopiero z datą faktycznego przywrócenia wpisu do ewidencji. Wbrew natomiast stanowisku skarżącego, w świetle przepisów ustawy, data uzyskania wpisu w rejestrze czynnych podatników VAT nie ma znaczenia dla spełnienia warunków nabycia i posiadania statusu osoby bezrobotnej. W tym stanie sprawy, z uwagi na naruszenie przez orzekające w sprawie organy administracji przepisu art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. w sposób mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145§1 pkt lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ administracji będzie związany przedstawioną powyżej oceną prawną i uwzględniając ją rozważy, czy występują w sprawie jakiekolwiek przesłanki wznowieniowe. Ich brak skutkować powinien umorzeniem wszczętego z urzędu postępowania wznowieniowego.