III SA/Gd 166/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi B. M. i P. M. na decyzję Wojewody z dnia 14 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia zadłużenia z tytułu refundacji kosztów wyposażenia stanowisk pracy bezrobotnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 4 grudnia 2013 r. nr[...]; 2) zasądza od Wojewody na rzecz skarżących B. M. i P. M. solidarnie kwotę 361 (trzysta sześćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. B. M. i P. M. wnieśli skargę na decyzję Wojewody z dnia 14 stycznia 2014 r., która utrzymała w mocy decyzję Starosty z dnia 4 grudnia 2013 r. Decyzją tą Starosta odmówił skarżącym umorzenia zadłużenia wynikającego z zawartej przez Henryka M. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] H. M. w M. umowy w sprawie przyznania refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego w łącznej wysokości 12.027,78 zł. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Na podstawie umowy zawartej dnia 8 sierpnia 2012 r. H. M. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] H. M. w M. uzyskał ze środków programu specjalnego skierowanego do osób bezrobotnych do 30 roku życia pod nazwą "Stabilizacja zawodowa przed 30" refundację kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego w wysokości 14.500 zł. Skierowana przez organ osoba bezrobotna była zatrudniona przez H. M. w okresie od dnia 9 października 2012 r. do dnia 23 marca 2013 r., to jest do dnia zgonu pracodawcy. W dniu 9 maja 2013 r. B. M. - żona H. M., wystąpiła z wnioskiem o umorzenie zadłużenia powstałego w związku z nagłą śmiercią męża. We wniosku oświadczyła, że nie posiadali z mężem żadnych oszczędności pieniężnych, w związku z czym musiała wziąć kredyt, aby opłacić koszty związane z pogrzebem, opłaty urzędowe, notarialne oraz aby mieć na bieżące utrzymanie. Skarżąca wskazała również, że odmówiono jej wypłaty odszkodowania z tytułu ubezpieczenia na wypadek śmierci męża oraz, że otrzymuje rentę w wysokości 1.556,67 zł i ma na utrzymaniu syna w wieku 14 lat, który otrzymał rentę rodzinną w wysokości 934,62 zł. Do wniosku dołączyła oświadczenie o stanie majątkowym, z którego wynika, że posiada dom o powierzchni 110 m kw. i garaż dwuboksowy z łącznikiem i poddaszem użytkowym o pow. 136 m kw. Łączna wartość szacunkowa nieruchomości wynosi 370.000 zł. Posiada również ruchomości w postaci samochodu osobowego marki opel astra, komputera diagnostycznego z oprogramowaniem, analizatora spalin oraz wózków narzędziowych o łącznej wartości 23.500 zł. Skarżący P. M., syn zmarłego H. M. również złożył oświadczenie o stanie majątkowym, z którego wynika, że nie posiada żadnych nieruchomości. Posiada samochód osobowy mercedes Benz C200 o szacunkowej wartości 10.000 zł. Od dnia 26 marca 2013 r. prowadzi działalność gospodarczą, z której uzyskane dochody nie wystarczają na bieżące utrzymanie. Starosta decyzją z dnia 4 grudnia 2013 r. nr [...] powołując się na art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. d, art. 46 ust. 2 i art. 76 ust. 7 i 9 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił umorzenia zadłużenia wynikającego z zawartej przez H. M. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] H. M. w M. umowy w sprawie przyznania refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego w łącznej wysokości 12.027,78 zł. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 13 listopada 2013 r. Powiatowa Rada Zatrudnienia w M. zaopiniowała wniosek skarżącej negatywnie. Wynikało to z faktu, że posiada ona majątek w postaci nieruchomości oraz rzeczy ruchomych o szacunkowej wartości ok. 390.000 zł, uzyskuje ponadto dochody z tytułu renty chorobowej oraz z tytułu renty rodzinnej przyznanej na rzecz nieletniego syna. Z kolei P. M. również uzyskuje dochody z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Biorąc to pod uwagę, zdaniem organu, sytuacja materialna B. M. i P. M. nie uzasadnia umorzenia zadłużenia. Wskazano także, że zawierając cywilnoprawną umowę w sprawie przyznania refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego B. M. zobowiązała się wraz z mężem, że w przypadku niewywiązania się z jej warunków dokonają zwrotu wypłaconych środków wraz z należnymi odsetkami. W odwołaniu od tej decyzji B. M. i P. M. stwierdzili, że nie są w stanie spłacić zobowiązania. Wojewoda decyzją z dnia 14 stycznia 2014 r. nr [...] powołując się na art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy utrzymał w mocy decyzję Starosty jako zgodną z prawem. W uzasadnieniu wskazano, że spadkobiercami po zmarłym H. M. są żona B. M. i syn P. M., którzy dziedziczą spadek wprost oraz małoletni syn K. M., który dziedziczy spadek z dobrodziejstwem inwentarza. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie Starosta mógłby umorzyć należność, gdyby H. M. nie pozostawił majątku, z którego można dochodzić należności. Tak jednak nie jest, bowiem jak ustalił organ pierwszej instancji, majątek B. M. i osiągane przez nią dochody są wystarczająco duże, by dochodzić z nich zaspokojenia przedmiotowej należności. Podkreślono, że w świetle przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, obowiązkiem osoby, która nie wywiązała się z warunków umowy o refundację jest zwrot tej należności. Natomiast na spadkobiercach ciąży obowiązek spłaty długów spadkowych. Nie jest dopuszczalne uchylenie się od tego obowiązku jedynie z powodu związanych z nim uciążliwości finansowych, o ile nie zaistnieją obiektywne przeszkody ściśle określone przez ustawodawcę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku B. M. i P. M. zarzucili Wojewodzie błędną interpretację art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez niezastosowanie art. 76 ust. 7 pkt 2 tej ustawy. Wskazano, że pomimo posiadanego majątku skarżący borykają się z problemami i trudnościami spowodowanymi i związanymi z nagłą śmiercią H. M. Dochody skarżących, prowadzących wspólne gospodarstwo domowe nie wystarczają na zaspokojenie wszystkich podstawowych potrzeb życiowych. Wskazano, że skarżący nie mógł przejąć i kontynuować działalności gospodarczej po ojcu, gdyż miał obawy co do opłacalności tej działalności. Stwierdzono także, że niewłaściwe jest dochodzenie przez organ zwrotu refundacji, ponieważ H. M. nie dotrzymał warunków umowy z powodu śmierci, a zatem zdarzenia od niego niezależnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał ponadto, że do powstania obowiązku zwrotu refundacji by nie doszło, gdyby syn spadkodawcy przejął po nim działalność gospodarczą, a tym samym utrzymał utworzone stanowisko pracy. Nie uczynił tego jednak i prowadzi działalność odrębną, z wykorzystaniem składników majątkowych nabytych ze środków uzyskanych z refundacji. Stanu tego nie zmienia fakt, że nie jest on osobą bezrobotną, gdyż środki finansowe z refundacji były przeznaczone na utworzenie stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego w ramach stosunku pracy, a nie uruchomienia działalności gospodarczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu, choć nie z przyczyn w niej wskazanych. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewody z dnia 14 stycznia 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia 4 grudnia 2013 r., którą odmówiono skarżącym umorzenia zadłużenia wynikającego z zawartej przez H. M. umowy w sprawie przyznania refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego w łącznej wysokości 12.027,78 zł. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły zasadniczo przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.), określanej w dalszej części uzasadnienia jako - "ustawa". Stosownie do art. 46 ust. 1 pkt ustawy, Starosta z Funduszu Pracy może zrefundować podmiotowi prowadzącemu działalność gospodarczą koszty wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego w wysokości określonej w umowie, nie wyżej jednak niż 6-krotnej wysokości przeciętnego wynagrodzenia. Poza sporem było, że w dniu 8 sierpnia 2012 r. Powiatowy Urząd Pracy w M. zawarł z H. M. - podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą - pod nazwą [...] H. M. w M. umowę nr [...] w sprawie przyznania refundacji kosztów wyposażenie lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego. Wysokość refundacji wyniosła 14.500 zł, a przedsiębiorca zobowiązał się m.in. do zatrudnienia na wyposażonym lub doposażonym stanowisku pracy w pełnym wymiarze czasu pracy skierowanego bezrobotnego przez okres co najmniej 24 miesięcy (§ 1 i § 3 umowy). W § 4 umowy zostały określone przypadki, w których podmiot gospodarczy jest zobowiązany do zwrotu otrzymanej refundacji (m.in. w razie złożenia niegodnych z prawdą oświadczeń lub informacji czy nieutrzymania przez okres co najmniej 24 miesięcy utworzonych stanowisk pracy). Zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy, podmiot prowadzący działalność gospodarczą, niepubliczne przedszkole, niepubliczna szkoła i producent rolny, który otrzymał refundację kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego, jest obowiązany dokonać zwrotu otrzymanych środków wraz z odsetkami, jeżeli zatrudniał na utworzonym stanowisku pracy skierowanego lub skierowanych bezrobotnych w pełnym wymiarze czasu pracy łącznie przez okres krótszy niż 24 miesiące albo naruszył inne warunki umowy o refundację. W przypadku nie wywiązywania się z obowiązku, o którym w ust. 2 tego przepisu, dochodzenie roszczeń z tytułu zawartej umowy następuje na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego (art. 46 ust. 4 ustawy). Podmiot prowadzący działalność gospodarczą, będący stroną umowy w sprawie przyznania refundacji – H. M. zmarł w dniu 23 marca 2013 r. (okoliczność poza sporem). Na skutek śmierci strony ww. umowa nie została wykonana, a skierowany bezrobotny był zatrudniony tylko do dnia śmierci przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 76 ust. 7 ustawy, Starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek wymienionych w pkt 1) - pkt 4) tego przepisu. Organy obu instancji uznały, że żaden z warunków umorzenia należności określonych w powyższym przepisie ustawy nie zachodzi, przy czym organ odwoławczy zaznaczył, że przesłanka określona w art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż nie dotyczy podmiotów gospodarczych. W niniejszej sprawie należy mieć jednak na uwadze, że stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Trzeba tu zaznaczyć, że unormowanie zawarte w art. 62 § 1 k.p.a. nie pozwala organom na dowolność zachowania się. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 9 września 2013 r. przez B. M. - żonę zmarłego przedsiębiorcy. Z chwilą wpływu wniosku organ jest przede wszystkim zobowiązany do rozważenia czy wniosek ten może skutecznie zapoczątkować dane postępowanie administracyjne - zarówno z uwagi na podmiot wnioskujący, jak i ze względu na przedmiot żądania. Ponadto w przypadku ww. wniosku ważne jest również istnienie obowiązku zwrotu zadłużenia. Przywołany bowiem przepis art. 46 ust. 2 ustawy, jednoznacznie przewiduje, że to podmiot prowadzący działalność gospodarczą, który otrzymał refundację - jest obowiązany dokonać zwrotu otrzymanych środków wraz z odsetkami. Ponadto, co jest istotne, obowiązek ten powstaje (aktualizuje się) tylko w przypadku naruszenia przez niego warunków umowy o refundację. Konsekwentnie też w oświadczeniu o poddaniu się egzekucji w § 2 aktu notarialnego z dnia 20 sierpnia 2012 r. wnioskodawczyni wraz z mężem zobowiązała się do zwrotu kwoty udzielonej refundacji jedynie w przypadku "naruszenia przez H. B. M. postanowień umowy". Bezsporne natomiast było, że do momentu śmierci obowiązki wynikające z zawartej umowy były przez przedsiębiorcę realizowane. Z załączonych akt administracyjnych nie wynika, aby w momencie śmierci istniały podstawy do domagania się zwrotu otrzymanych środków. Nie wynika również, aby zostało wszczęte postępowanie w sprawie ich zwrotu lub zostało wydane w tym przedmiocie orzeczenie. Trudno więc w świetle regulacji ustawy oraz w odniesieniu do postanowień umowy upatrywać po stronie wnioskodawców (nie będących podmiotami gospodarczymi, którzy otrzymali refundację) istnienia obowiązku jej zwrotu. Niemniej B. M. i jej syn P. M. są spadkobiercami zmarłego przedsiębiorcy. Spadkobiercą jest również małoletni syn zmarłego K. M., który dziedziczy spadek z dobrodziejstwem inwentarza. To, że wnioskodawcy są spadkobiercami podmiotu gospodarczego, który otrzymał refundację nie oznacza jednak automatycznie, że są oni zobowiązani do jej zwrotu. Trzeba tu zaznaczyć, że zawarta w dniu 8 sierpnia 2012 r. umowa ma charakter umowy cywilnoprawnej, a w § 6 wskazano, że mają do niej również zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego, wszelkie zaś spory wynikłe na tle jej stosowania i interpretacji strony poddały rozstrzygnięciu przez Sąd Rejonowy w M. (§ 7 umowy). Przechodząc dalej, to zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy powinien zostać przede wszystkim ustalony obowiązek skarżących zwrotu otrzymanych środków a także określona wysokość należności podlegających zwrotowi, następnie zaś rozpoznany wniosek w przedmiocie umorzenia świadczenia. Innymi słowy, na etapie postępowania w przedmiocie umorzenia, powinien istnieć tytuł prawny uprawniający do domagania się od żony i syna zmarłego przedsiębiorcy zwrotu otrzymanej przez niego refundacji. Niewątpliwie takiego tytułu jest brak. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku w dniu 10 kwietnia 2014 r. wnioskodawczyni oświadczyła, że organy nawet nie wzywały jej, ani jej syna, do zwrotu otrzymanych środków. Decyzja dotycząca umorzenia należności nie może również zastępować orzeczenia ustalającego obowiązek zwrotu świadczenia oraz określającego jego wysokość, do czego de facto w niniejszej sprawie doszło. W sentencji bowiem decyzji odmawiającej umorzenia zadłużenia, organ pierwszej instancji określił łączną jego kwotę w wysokości 12.027,78 zł, w tym kwotę należności głównej - 11.202,70 zł i kwotę odsetek - 825,08 zł. Przy czym można tu jedynie zauważyć, że w uzasadnieniu decyzji organ nawet nie wyjaśnił na jakiej podstawie, i w jaki sposób, kwoty te zostały wyliczone. I tak, mimo złożenia wniosku w przedmiocie umorzenia, nadal pozostają otwarte takie podstawowe kwestie jak obowiązek zwrotu oraz wysokość kwoty podlegającej zwrotowi, w tym także możliwość naliczenia odsetek czy wymagany termin spełnienia świadczenia. Dopiero istnienie rozstrzygnięcia w tym zakresie może uprawniać do wszczęcia i prowadzenia postępowania. Jest oczywistym, że w przypadku orzekania o umorzeniu, należność musi zostać nie tylko dokładnie określona ale przede wszystkim zindywidualizowana. Organ może umorzyć należność lub odmówić jej umorzenia tylko w sytuacji, gdy dany podmiot jest zobowiązany do zwrotu świadczenia, a ustalona wysokość należności nie budzi wątpliwości. Podsumowując, w momencie wszczęcia niniejszego postępowania, podczas jego toku, jak i w czasie wydawania zaskarżonej decyzji, nie istniał w stosunku do skarżących tytuł prawny, kreujący po ich stronie obowiązek zwrotu, jak i ustalający wysokość zobowiązania. Tym samym zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia są przedwczesne. Konstatując należy uznać, że decyzje organów obu instancji odmawiające umorzenia zadłużenia dotknięte są istotną wadliwością, która nie pozwala na pozostawanie ich w obrocie prawnym. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny uwzględnić przedstawione powyżej uwagi, jak i ocenę prawną. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 i 205 tej ustawy.