III SA/Gd 168/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędzia NSA Marek Gorski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 24 września 2009 r., nr [...] w przedmiocie sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 9 kwietnia 2009 r., nr [...]. Starosta decyzją z dnia 9 kwietnia 2009 r. nr [...] - wydaną w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o ruchu drogowym –w związku z uzasadnionymi zastrzeżeniami co do posiadanych kwalifikacji skierował D. R. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji tj. egzamin teoretyczny i praktyczny w zakresie prawa jazdy kat. B. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawą skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami było wielokrotne naruszenie przez wymienionego przepisów ruchu drogowego, potwierdzone prawomocnymi wyrokami sądów. Przytoczył przy tym trzy wyroki Sądu Rejonowego w G. i wyrok Sądu Rejonowego w S. zapadłe w latach 2007 i 2008, w których D. R. został uznany winnym spowodowania kolizji oraz kilkukrotnego stwarzania zagrożenia w ruchu drogowym. W ocenie organu częste naruszenia przepisów ruchu drogowego świadczą o braku umiejętności bezpiecznego prowadzenia pojazdu. W związku ze stanowiskiem strony organ wyjaśnił, że przekroczenie dopuszczalnego limitu punktów karnych jak i jazda pod wpływem alkoholu nie były przedmiotem tego postępowania. W odwołaniu od tej decyzji D. R. , powołując się na poglądy piśmiennictwa i brzmienie przepisów stwierdził, że naruszenie przepisów nie może być podstawą wniosku o skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. O braku umiejętności bezpiecznego prowadzenia pojazdu może świadczyć częste naruszanie przepisów ruchu drogowego tylko w sytuacji, gdy wynika to z nieznajomości przepisów lub techniki jazdy. Tymczasem wykroczenia, których się dopuścił, wynikały z aroganckiego zachowania na drodze, a nie z nieznajomości przepisów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 24 września 2009 r. uchyliło powyższą decyzję Starosty w całości i odmówiło skierowania strony na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym w związku z uzasadnionymi zastrzeżeniami co do posiadanych kwalifikacji na egzamin teoretyczny i praktyczny w zakresie prawa jazdy kat. B. W uzasadnieniu organ powołał się na stanowisko wyrażone przez Ryszarda A. Stefańskiego w Komentarzu do art. 114 ustawy Prawo o ruchu drogowym (R.A. Stefański, Prawo o ruchu drogowym, Komentarz, Lex, 2008, wyd. III) i stwierdził, że należy w pełni zgodzić się z argumentacją odwołania. Inaczej mówiąc, sam fakt ukarania strony przez sądy za dopuszczenie się różnego rodzaju zagrożeń bezpieczeństwa w ruchu drogowym, jak też wpisanie w ewidencji kierowców punktów karnych związanych z tymi wykroczeniami – samo z siebie - nie może być uznane za wypełnienie przesłanki określonej w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym. O nieznajomości przepisów świadczyć mogą jedynie okoliczności popełnienia wykroczeń. Zdaniem Kolegium tylko dwa orzeczenia powołane przez Komendanta Miejskiego Policji winny być brane pod uwagę przy rozważaniach, czy zaszły w stosunku do strony przesłanki skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w tym trybie. Jednak w uzasadnieniu i tych wyroków nie ma mowy o tym, że naganne zachowanie obwinionego wynikało z nieznajomości przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Tak więc, w ocenie organu odwoławczego, materiał dowodowy nie wykazuje, że w stosunku do strony zachodzą uzasadnione zastrzeżenia co do jego kwalifikacji jako kierowcy, określone w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy. W ocenie Kolegium stanowisko zaprezentowane w decyzji organu pierwszej instancji wykracza poza treść przepisu, będącego jej podstawą prawną. Ponadto jako zasadny organ odwoławczy uznał zarzut naruszenia § 26 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. Nr 217, poz. 1834 ze zm.). Przepis ten mówi o przeprowadzeniu egzaminu teoretycznego i praktycznego, w przypadku osoby podlegającej sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b i pkt 2 ustawy, natomiast o przeprowadzeniu egzaminu teoretycznego lub praktycznego - w przypadku osób podlegających sprawdzeniu kwalifikacji na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył Prokurator Rejonowy w W. Domagał się on uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając jej: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. § 26 ust. 2 pkt 2 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów poprzez przyjęcie, że przepis nie zezwala na jednoczesne skierowanie na egzamin teoretyczny i praktyczny, 2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 76 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że podstawą rozstrzygnięcia w sprawie mogą być jedynie wyroki stwierdzające popełnienie przez stronę wykroczenia, dla których sporządzono uzasadnienie. W uzasadnieniu skargi Prokurator stwierdził, że Kolegium w sposób nieprawidłowy i sprzeczny z zasadami logiki dokonało analizy funktora alternatywy nierozłącznej "lub" użytego w § 26 ust. 2 pkt 2 wskazanego rozporządzenia. Sprzeczne z interpretacją literalną i nielogiczne byłoby przyjęcie, że ustawodawca chciał, by organ dokonał wyboru przysługujących mu uprawnień i dokonał weryfikacji uprawnień bądź przez sprawdzenie wiedzy teoretycznej, bądź sprawdzenie umiejętności praktycznych. Podkreślił, że zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. domniemanie prawdziwości prawomocnych wyroków sądów może być obalone poprzez przeprowadzenie przez organ dowodu przeciwnego. W sprawie niniejszej Kolegium nie przeprowadziło takiego dowodu, a tym samym nie obaliło tego domniemania. Stąd należało w pełni zaakceptować fakt skazania strony wszystkimi przywołanymi wyrokami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawa niniejsza dotyczy skierowania strony postępowania D. R. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami. Art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. j. Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz.908 ze zm.) stanowi, że kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty: a) w razie uzasadnionych zastrzeżeń co do jej kwalifikacji, b) na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Zgodnie z § 26 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów ( Dz. U. Nr 217, poz.1834 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", kontrolne sprawdzenie kwalifikacji przeprowadzane jest w formie egzaminu państwowego . W stosunku do osoby , co do której istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do jej kwalifikacji przeprowadza się egzamin państwowy składający się z egzaminu teoretycznego lub praktycznego ( § 26 ust. 2 pkt 2 w/w rozporządzenia ) , a w stosunku do osoby, która otrzymała więcej niż 24 punkty – egzamin składający się z egzaminu teoretycznego i praktycznego ( § 26 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia). Nie można podzielić poglądu wyrażonego w skardze, że w przypadku, o jakim mowa w § 26 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia możliwe jest skierowanie na egzamin i teoretyczny, i praktyczny. Zestawiając użyty w tym przepisie zwrot "teoretyczny lub praktyczny" ze zwrotem "teoretyczny i praktyczny" , użytym w przepisie § 26 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia należy wywieść wniosek, że w przypadku osoby, skierowanej na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji z powodu uzasadnionych zastrzeżeń co do tych kwalifikacji możliwe jest skierowanie tylko na jeden rodzaj egzaminu. Zauważyć jednak należy, że w obu przypadkach kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji , o których mowa i w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a), i w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b) ustawy, cel jest ten sam- sprawdzenie, czy osoba kierowana ma kwalifikacje do kierowania pojazdami. Wobec strony postępowania D. R., co wynika z akt administracyjnych, toczyły się dwa różne postępowania. Poza niniejszym postępowaniem, wszczętym z uwagi na zastrzeżenia co do jego kwalifikacji, toczyło się postępowanie wszczęte z powodu przekroczenia przez niego 24 punktów. W sprawie niniejszej postępowanie wszczęto w dniu 6 stycznia 2009 r. , decyzja organu pierwszej instancji zapadła w dniu 9 kwietnia 2009 r. , a organu odwoławczego – w dniu 24 września 2009 r. W postępowaniu toczącym się w sprawie sprawdzenia kwalifikacji D. R. do kierowania pojazdami z uwagi na przekroczenie 24 punktów postępowanie wszczęto w dniu 29 kwietnia 2009 r. , decyzja organu I instancji o skierowaniu strony na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w terminie do 20 czerwca 2009 r. zapadła 6 maja 2009 r., a organu odwoławczego, który uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części ustalającej termin na poddanie się sprawdzeniu kwalifikacji, w pozostałym zakresie utrzymując decyzję w mocy – w dniu 16 listopada 2009 r. Wynika to ze znajdującej się w aktach administracyjnych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia 16 listopada 2009 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika też, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które wydało decyzję zaskarżoną niniejszą skargą, już w dniu 25 maja 2009 r. wiedziało o tym, że toczy się także postępowanie w sprawie skierowania D. R. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji z powodu przekroczenia 24 punktów, bowiem w dniu tym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji w tej sprawie. W obu przypadkach zachodziła tożsamość organów -pierwszej instancji, jak i instancji odwoławczej. Gdyby organy administracji w obu toczących się równolegle postępowaniach uznały za konieczne sprawdzenie kwalifikacji strony, doszłoby do skierowania jej zarówno na egzamin teoretyczny i praktyczny, jak też – ponadto - na egzamin teoretyczny lub egzamin praktyczny, czyli do powielenia egzaminów. Mimo iż podstawy skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w obu przypadkach są inne, cel tych skierowań jest taki sam - sprawdzenie kwalifikacji danej osoby do kierowania pojazdami. W obu też przypadkach postępowanie wszczynane jest z urzędu, bo choć wydanie decyzji z powodu przekroczenia 24 punktów następuje na wniosek komendanta wojewódzkiego, to nie ma on przymiotu strony. Należy mieć na uwadze, że w obu sprawach istnieje tożsamość przedmiotu postępowania , jakim jest kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, jak też postępowania dotyczyły sprawdzenia kwalifikacji tej samej osoby. Celowe było w tej sytuacji rozważenie prowadzenia jednego postępowania w sprawie skierowania strony na sprawdzenie kwalifikacji, a o ile nie byłoby to możliwe z uwagi na już wydane odrębne decyzje pierwszoinstancyjne – zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie do czasu zakończenia postępowania w sprawie skierowania strony na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji z powodu przekroczenia 24 punktów. W przypadku zakończenia tegoż ostatniego wydaniem decyzji kierującej stronę na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji przez odbycie egzaminu teoretycznego i praktycznego , rozważanie w niniejszym postępowaniu o potrzebie skierowania strony na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji tylko przez odbycie egzaminu teoretycznego lub tylko egzaminu praktycznego byłoby bezprzedmiotowe. Chodzi bowiem o sprawdzenie kwalifikacji strony w drodze egzaminu , a cel ten można osiągnąć poprzez jednorazowe poddanie się strony egzaminowi. Tak więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję, a posiadając wiedzę o toczącym się postępowaniu, które mogło zakończyć się wydaniem decyzji o skierowaniu strony na egzamin i teoretyczny, i praktyczny, czyli w szerszym zakresie, niż mogła być wydana decyzja w niniejszej sprawie, naruszyło przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a ). W tej sytuacji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na mocy 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszystkich aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy , której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Jak wyżej wskazano, organ pierwszej instancji kierując stronę z uwagi na uzasadnione zastrzeżenia co do jej kwalifikacji do kierowania pojazdami na egzamin tak teoretyczny, jak i praktyczny, wbrew twierdzeniom skargi naruszył § 26 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Tak więc na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił decyzję organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie to nie jest niekorzystne dla strony skarżącej , bowiem uczestnik postępowania D. R. został skierowany na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji i to w pełnym zakresie – na egzamin i teoretyczny, i praktyczny, na podstawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 listopada 2009 r.