III SA/Gd 175/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Protokolant Kinga Czernis, po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2005 r. w na rozprawie sprawy ze skargi "A" w G. na decyzję Wojewody [...] z dnia 3 lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie zameldowania na pobyt stały 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 grudnia 2004r. nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 30 grudnia 2004 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] orzekł o zameldowaniu P. P. na pobyt stały w lokalu nr 2 przy ulicy [...] w G.. W uzasadnieniu wskazał, iż z wnioskiem o zameldowanie wystąpiła P. P., podając, że w lokalu tym mieszka od 1 września 2004 r., a na jej zameldowanie wyraża zgodę jej babcia - najemca S. P.. Dysponent lokalu "A" Powszechna Spółdzielnia Spożywców w G., powiadomiony o wszczęciu postępowania sprzeciwił się zameldowaniu P. P. w spornym lokalu podnosząc, iż mieszka ona u rodziców, z wypowiedzi sąsiadów wynika, że w lokalu nikt obecnie nie mieszka, najemca – S. P. od lipca 2004 r. przebywa w Hospicjum w O.. P. P. przesłuchana w toku postępowania administracyjnego zeznała, że w spornym lokalu zamieszkała w czerwcu 2004 r., aby opiekować się chorą babcią. W lipcu 2004 r. babcia uległa wypadkowi i została umieszczona w Hospicjum Stacjonarnym w O., do G. powróci prawdopodobnie pod koniec grudnia 2004 r. Organ wskazał, iż P. P. załączyła do akt sprawy pisemne oświadczenia kilku osób potwierdzające jej zamieszkiwanie w spornym lokalu i kserokopie faktur: za prąd, gaz oraz telefon za okres od czerwca 2004 r. Organ podniósł, że przeprowadzona kontrola meldunkowa w budynku przy ulicy [...] w G. potwierdziła, iż P. P. mieszka w spornym lokalu, gdyż często jest widywana na terenie budynku przez sąsiadów. W ocenie organu dążenie przez dysponenta lokalu do "ograniczenia kręgu najemców" tylko do pracowników "B" nie może stać na przeszkodzie dopełnieniu przez P. P. obowiązku meldunkowego wynikającego z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Materiał dowodowy wskazuje, że P. P. zamieszkuje w spornym lokalu, a zatem należało ją w nim zameldować. W odwołaniu od decyzji "C" Powszechna Spółdzielnia Spożywców w G. podniosła, że sporny lokal należy do jej zasobów, zaś najemczyni lokalu – S. P. od dnia 16 lipca 2004 r. przebywa na leczeniu w Hospicjum Stacjonarnym w O.. Odwołująca się zarzuciła organowi pierwszej instancji tendencyjną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz całkowite pominięcie stanowiska właściciela budynku. Wskazała, że P. P. złożyła wniosek o zameldowanie na pobyt stały w dniu 8 listopada 2004 r., to jest w czasie kiedy najemczyni lokalu przebywała już od ponad trzech miesięcy w Hospicjum w O., a zatem nie mogła ona skutecznie potwierdzić faktu pobytu P. P. w spornym lokalu. Wniosek P. P. nie spełniał zatem wymogów określonych w art. 9 ust. 2a ustawy ewidencji ludności i dowodach osobistych. W ocenie PSS "D" całkowicie sprzeczne z prawdą są oświadczenia P. P., że zamieszkała w spornym lokalu w celu sprawowania opieki nad babcią, jak również jej twierdzenia zawarte w piśmie z dnia 9 grudnia 2004 r. o przeprowadzanym w lokalu remoncie w celu dostosowania pomieszczeń dla potrzeb osoby niepełnosprawnej. Również oświadczenia osób odprowadzających P. P. pod wskazany adres i osób, które nocowały w spornym lokalu nie stanowią potwierdzenia, że dana osoba mieszka w tym miejscu, zaś nocowanie w lokalu nie potwierdza faktu zamieszkiwania na stałe w owym lokalu. Odwołująca się podniosła, że nie kwestionuje faktu, iż strona okazjonalnie przebywa w mieszkaniu babci, ale pobyt ten nie ma charakteru stałego. Powyższe potwierdziły wyniki kontroli meldunkowej, gdyż P. P. jest jedynie widywana pod przedmiotowym adresem. Nadto córka lokatorki bywa jedynie z wizytami u matki, a zatem nie może być rzetelnym źródłem informacji. Zameldowanie strony w spornym lokalu może w przyszłości postawić Spółdzielnię w niekorzystnej sytuacji i w sposób znaczący ograniczyć możność dysponowania lokalem stanowiącym jej własność. W konkluzji odwołująca się wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Rozpoznając odwołanie Wojewoda [...] decyzją z dnia 3 lutego 2005 r. nr [...], powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 47 ust.2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż przesłanka zamieszkiwania przez P. P. w spornym lokalu została spełniona. Potwierdziła to sama strona podczas przesłuchania do protokołu i dołączone przez nią oświadczenia świadków, a kontrola meldunkowa nie zakwestionowała tego faktu. Organ odwoławczy wywiódł, iż w obecnym stanie prawnym instytucja zameldowania ma wyłącznie charakter rejestracyjny, ewidencyjny i powinna wskazywać aktualne miejsce pobytu osób i tylko tym celom ma służyć. Osoba, która zamieszkała w danym lokalu z zamiarem stałego pobytu powinna być w nim zameldowana, a obowiązkiem organu meldunkowego jest zarejestrowanie tego pobytu poprzez przyjęcie druku meldunkowego bądź wydanie decyzji o zameldowaniu. Skargę na powyższą decyzję wniosła PSS "E" podnosząc, iż w toku całego postępowania administracyjnego całkowicie pominięto niespełnienie przez P. P. warunku potwierdzenia uprawnienia do przebywania w przedmiotowym lokalu – co reguluje art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Do wniosku o zameldowanie na pobyt stały nie dołączono bowiem potwierdzenia uprawnienia do przebywania w lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie. W toku całego postępowania organy administracji ograniczyły się jedynie do zbadania, czy została spełniona przesłanka meldunkowa, całkowicie pomijając fakt braku uprawnień wnioskodawczyni do przebywania w spornym lokalu. Skarżąca podniosła, że zameldowanie strony w lokalu bez potwierdzenia uprawnienia do przebywania w nim jest rażącym naruszeniem nie tylko praw właściciela lokalu oraz najemcy, ale także naruszeniem ustawowych uregulowań prawnych. Ustawodawca bowiem wyraźnie uzależnia możliwość zameldowania na pobyt stały od potwierdzenia uprawnienia do przebywania w lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie. W ocenie skarżącego nie jest spełnieniem ustawowego obowiązku oświadczenie P. P., iż "Pani S. P., tj. moja babcia, która wyraża zgodę" zawarte w złożonym wniosku o zameldowanie. Jest to bowiem oświadczenie osoby, która nie posiada żadnego tytułu prawnego do dysponowania spornym lokalem, a zatem nie ma ono żadnego znaczenia dla oceny posiadania przez stronę prawa do przebywania w lokalu. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć nie z powodów w niej podnoszonych. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są - określone w art. 6 i 7 k.p.a. - zasada praworządności oraz dochodzenie prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym, jak i prawnym, w celu ustalenia stanu rzeczywistego sprawy. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Treść tego przepisu należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Fakt, że w obecnym stanie prawnym instytucja zameldowania ma wyłącznie charakter rejestracyjny nie zwalnia organu wydającego decyzję opartą o przepis art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych od obowiązku dokładnego ustalenia, czy zachodzą przesłanki do zameldowania na pobyt stały. Zaniechanie przez organy administracji państwowej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji. Podnieść trzeba, iż zeznania złożone w dniu 8 grudnia 2004 r. przez P. P. w toku postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji zawierają szereg sprzeczności, do których jednak organ w żaden sposób się nie odniósł. I tak P. P. zeznała, że w spornym lokalu zamieszkała w czerwcu 2004 r. celem sprawowania opieki nad babcią S. P.. Opiekę sprawowała do listopada 2004 r., kiedy to babcia uległa wypadkowi i została umieszczona w Hospicjum Stacjonarnym w O.. Z zaświadczenia z dnia 1 października 2004 r. wystawionego przez Mazowieckie Centrum Leczenia Chorób Płuc i Gruźlicy Hospicjum Stacjonarne w O. wynika natomiast, że S. P. przebywała na leczeniu w tym zakładzie od dnia 16 lipca 2004 r. Powyższa rozbieżność między zeznaniami P. P. a treścią zaświadczenia co do czasokresu przebywania S. P. w hospicjum nie została w żaden sposób wyjaśniona przez organ pierwszej instancji. Uszło uwadze organu, iż P. P. w piśmie z dnia 8 listopada 2004 r. zatytułowanym "podanie" podała, iż w spornym lokalu mieszka od dnia 1 września 2004 r. , zaś składając zeznania w dniu 8 grudnia 2004 r. podała, że w lokalu tym zamieszkała w czerwcu 2004 r. Również i do tej rozbieżności organ administracji się nie odniósł. Podnieść trzeba, że załączone przez P. P. kserokopie faktur za: prąd, gaz oraz telefon nie świadczą w sposób jednoznaczny, że mieszka ona w spornym lokalu. Nie bez znaczenia jest fakt, iż P. P. w toku całego postępowania administracyjnego nie podjęła ani jednego wezwania pod adresem G., ulica [...]. Wysyłane wezwania wracały z adnotacją urzędu pocztowego "zwrot do nadawcy nie podjęto w terminie". Jedna przesyłka została odebrana przez matkę P. P., D.P.. Podnieść również należy, iż przeprowadzona w dniu 23 grudnia 2004 r. kontrola meldunkowa w budynku przy ulicy [...] nie zawiera informacji na tyle jednoznacznych, i to nie tylko dotyczących P. P., ale i osób udzielających informacji, by można było na ich podstawie czynić ustalenia faktyczne. Z notatki wynika m.in., że informacji o P. P. udzielała głównie córka M. P. o nieustalonych danych personalnych. Z jednej strony w notatce ujęto, że córka M. P. jedynie odwiedza swoją matkę , a jednocześnie w ostatnim zdaniu stwierdzono, że mieszka ona w budynku, w którym miałaby zamieszkiwać P.. Już choćby ta sprzeczność podważa rzetelność treści kontroli. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji ustalił stan faktyczny w oparciu między innymi o przedłożone przez P. P. pisemne oświadczenia siedmiu osób. Zgodnie z treścią art. 75 § 1 jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Kodeks postępowania administracyjnego nie zna dowodu w postaci "oświadczeń świadków" – jak to określił organ drugiej instancji w uzasadnieniu decyzji. W istocie nie wiadomo, czy organ potraktował te dowody jako dowody z dokumentów, czy z zeznań świadków. Wszystkie te okoliczności mają znaczenie o tyle, że "E" Powszechna Spółdzielnia Spożywców w G. kwestionowała w toku postępowania administracyjnego, że spełnione zostały przez P. P. przesłanki do zameldowania jej na pobyt stały w przedmiotowym lokalu. Wskazywała, że o ile P. P. przebywa w lokalu, to sporadycznie, co nie jest równoznaczne z pobytem stałym. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Wynika to wprost z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Analiza akt niniejszej sprawy pozwala na wyrażenie przekonania, że organ drugiej instancji ograniczył się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji i to do kontroli bardzo pobieżnej. Skarżąca w odwołaniu wskazywała na szereg sprzeczności i nieścisłości związanych ze wskazywanym przez P. P. okresem zamieszkiwania w spornym lokalu, jednak organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do tych zarzutów. Ponadto skarżąca wskazywała, iż z treści zebranych dowodów, w tym treści oświadczeń, nie można wywieść wniosku, że P. P. mieszka na pobyt stały w przedmiotowym mieszkaniu. Mimo to organ poprzestał w uzasadnieniu decyzji jedynie na stwierdzeniu, że ze zgromadzonego materiału jednoznacznie wynika, że P. P. mieszka w tym mieszkaniu, bez jakiejkolwiek głębszej analizy przedłożonych oświadczeń, które zostały sporządzone w sposób schematyczny. Organ nie dostrzegł również tych sprzeczności i rozbieżności w zgromadzonym materiale dowodowym, o których była mowa wyżej. Na organie ciążył obowiązek wnikliwej i wszechstronnej oceny dowodów zebranych w postępowaniu administracyjnym. Organ nie sprostał jednak powyższym wymaganiom. Wskazać trzeba, że wydane i zaskarżone decyzje dotyczyły zameldowania na pobyt stały. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych ( tekst jednolity Dz. U. Nr 87 z 2001 r. poz. 960 ), pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na zajęcie jednoznacznego stanowiska, czy P. P. mieszka w przedmiotowym lokalu , a jeżeli tak – czy jej pobyt jest pobytem stałym, czy czasowym. Odnosząc się do zarzutów skarżącej zważyć należy, iż ustawa o ewidencji ludności i dowodach osobistych na przestrzeni lat była kilkakrotnie nowelizowana. Ustawa z dnia 26 kwietnia 1984 r. (Dz. U. Nr 26, poz. 132) nowelizująca ustawę o ewidencji ludności, przywróciła łączność pomiędzy zameldowaniem a prawem do lokalu, w którym dana osoba ma przebywać, co nastąpiło przez ustanowienie obowiązku przedstawienia potwierdzenia "uprawnienia do przebywania w lokalu (pomieszczeniu), w którym ma nastąpić zameldowanie" (art. 9 ust. 2 ustawy). Po nowelizacji ustawy ewidencja ludności utraciła znaczenie czysto rejestracyjne, bo dokumentowała ona nie tylko zamieszkanie pod określonym adresem z zamiarem pobytu stałego lub czasowego, lecz również prawo do przebywania w lokalu. W obecnie obowiązującym stanie prawnym ponownie wyłączną przesłanką zameldowania określonej osoby w lokalu jest sam fakt przebywania przez nią w tym lokalu, bez konieczności legitymowania się potwierdzeniem uprawnienia do przebywania w nim. Powyższe jest związane z utratą mocy obowiązującej przepisu art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych z dniem 19 czerwca 2002 r. w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. sygn. K 20/01 stwierdzającego niezgodność art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych z art. 52 ust. 1 i art. 83 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jest to konsekwencją charakteru i istoty czynności zameldowania, wyłącznie jako aktu rejestracji danych o miejscu pobytu oznaczonej osoby. Utrata mocy obowiązującej przez art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych skutkuje tym, że kwestia uprawnień do przebywania w lokalu nie stanowi podstawy decydującej o możliwości wymeldowania z miejsca stałego pobytu. Inaczej mówiąc, to czy ktoś posiada uprawnienia do przebywania w lokalu, czy też takie uprawnienia mu nie przysługują, nie ma żadnego znaczenia dla zameldowania i wymeldowania. Wskazać w tym miejscu także należy na odmienną strukturę postępowań meldunkowych określonych w art. 47 ust. 1 i art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W strukturze prostego postępowania rejestracyjnego organ, niczego nie rozstrzygając, ogranicza się do sprawdzenia czy formularz zgłoszenia jest dobrze wypełniony pod względem wymagań formalnych ( art. 47 ust. 1 ). W sytuacji , gdy zgłoszone dane budzą wątpliwości, o dokonaniu zameldowania (lub wymeldowania) rozstrzyga właściwy organ ( art. 47 ust. 2 ), prowadząc postępowanie według k.p.a. Postępowanie to kończy rozstrzygnięcie wątpliwości meldunkowych w drodze decyzji administracyjnej. Istotą tego postępowania jest rozstrzyganie - według reguł ogólnego postępowania administracyjnego - o tym czy zachodzą materialnoprawne przesłanki zameldowania. W procesie administracyjnym nie chodzi o to, czy zgłoszenie odpowiadało wymaganiom formalnym, ale czy zachodzą materialnoprawne warunki obowiązku meldunkowego. Mając na uwadze powyższe Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art.8, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 107 k.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe może stanowić podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W tej sytuacji Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji publicznej pierwszej instancji będzie zobowiązany przeprowadzić postępowanie administracyjne zgodnie z zasadami wynikającymi z omówionych wyżej przepisów procedury administracyjnej w celu ustalenia , czy P. P. zamieszkuje w przedmiotowym lokalu , a jeżeli tak, jaki jest charakter jej pobytu w tym lokalu. Uwzględniając skargę Sąd na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana.