III SA/Gd 175/11

Dnia 22 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej [...] z dnia 18 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oraz nie potwierdzenia warunków do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego [...] z dnia 22 grudnia 2010 r. nr [...] – w częściach dotyczących nie potwierdzenia warunków do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania od dnia 13 sierpnia 2010 r. 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. Decyzją z dnia 22 grudnia 2010 r. Dyrektor Aresztu Śledczego, przywołując art. 104, art. 145 k.p.a. i art. 178 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (zwanej dalej ustawą) w związku z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu braku mieszkania, odmówił wznowienia postępowania w sprawie przyznania równoważnika za brak mieszkania ( pkt 1 ) oraz nie potwierdził spełnienia przez K. K. warunków do otrzymania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania od dnia 13 sierpnia 2010r. ( pkt 2). W uzasadnieniu organ wskazał, że K. K. w dniu 1 grudnia 2010 r. wniosła o przyznanie jej równoważnika za brak mieszkania od dnia 12 czerwca 2004 r. oraz wyrównanie tego świadczenia od tego dnia. Świadczenie takie zostało jej przyznane od 1 lipca 2000 r. , a następnie decyzją z dnia 2 lipca 2004 r. wstrzymane, z uwagi na otwarcie spadku po teściu, w skład którego wchodziły dwa mieszkania. Następnie strona została pozbawiona równoważnika decyzją nr [...], od której nie wniosła odwołania. Organ wskazał, że wznowienie postępowania ma na celu weryfikację wadliwych decyzji ostatecznych z przyczyn przewidzianych w art. 145 k.p.a., a w sprawie nie zaszła żadna z określonych w tym przepisie przesłanek wznowieniowych. Nie ma wobec tego podstaw do weryfikacji wydanej w 2004 r. decyzji. Ponadto art. 178 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, która weszła w życie w dniu 13 sierpnia 2010 r. przewiduje, iż funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek nie posiada w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu. Mąż K. K. uzyskał tytuł prawny do obecnie zajmowanego lokalu , wobec czego nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 178 ust. 1 ustawy. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej decyzją z dnia 18 lutego 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w zaskarżonej decyzji zawarte są dwa rozstrzygnięcia. Pierwsze dotyczy odmowy wznowienia postępowania w sprawie rozstrzygniętej ostateczną decyzją Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia 4 listopada 2004 r. w sprawie pozbawienia prawa do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania od dnia 12 czerwca 2004 r. wydanej na podstawie art. 89 ustawy z dnia 16 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej. Uchylenie, zmiana , stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. W tej sytuacji organ rozpoznający wniosek słusznie zbadał , czy w sprawie zachodzi jakakolwiek przesłanka określona w art. 145 k.p.a., pozwalająca na wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Organ odwoławczy podzielił pogląd, że nie ma podstaw do wznowienia postępowania. Strona odwołująca się ani we wniosku, ani w odwołaniu nie podała jakiegokolwiek uzasadnienia do wznowienia postępowania. Przytaczany przez stronę stan faktyczny znany był organowi w dniu wydania decyzji ostatecznej z dnia 4 listopada 2004 r. Drugie rozstrzygnięcie dotyczy odmowy potwierdzenia spełnienia warunków do otrzymania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania określonych w art. 178 ust. 1 ustawy. Mąż funkcjonariusza posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego położonego w miejscowości pełnienia służby, ponadto posiada tytuł prawny do drugiego lokal mieszkalnego położonego w miejscowości pobliskiej. W tej sytuacji nie został spełniony warunek konieczny do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K. K. domagała się stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji w zakresie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 4 listopada 2004 r. oraz stwierdzenia nieważności tej ostatniej decyzji. Ponadto wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego z dnia 18 lutego 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia 22 grudnia 2010 r. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji organu odwoławczego nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 150 § 1 k.p.a. w zakresie odmowy wznowienia postępowania oraz obrazę prawa materialnego, tj. art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej poprzez błędną wykładnię w zakresie odmowy potwierdzenia warunków do otrzymania równoważnika pieniężnego. Skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja jest nieważna, bowiem zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach odmowy wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Skarżąca odwoływała się od decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego [...], więc właściwym organem pierwszej instancji w przedmiocie wznowienia tego postępowania jest Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej. Wobec powyższego decyzja Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia 22 grudnia 2010 r. w części dotyczącej wznowienia postępowania została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Ponadto organ pierwszej instancji w sposób błędny potraktował jej wniosek z dnia 1 grudnia 2010 r., gdyż powinien być on rozpatrzony jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 4 listopada 2004 r. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 162 k.p.a., a więc - w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych - z rażącym naruszeniem prawa. Za całkowicie błędną uznała dokonaną przez organy obu instancji wykładnię art. 178 ust. 1 ustawy, prowadzącą do odmowy potwierdzenia spełniania przez nią warunków do otrzymania równoważnika pieniężnego za okres od 13 sierpnia 2010 r. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak wynika z akt administracyjnych, skarżącej najpierw wstrzymano równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania od dnia 12 czerwca 2004 r. decyzją Dyrektora Aresztu Śledczego nr [...] z dnia 2 lipca 2004 r. , utrzymaną w mocy decyzją Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia 3 sierpnia 2004 r. , a następnie pozbawiono ją tego równoważnika, począwszy od dnia 12 czerwca 2004 r., decyzją Dyrektora Aresztu Śledczego nr [...] z dnia 4 listopada 2004 r. Od decyzji tej skarżąca odwołania nie składała. Skarżąca we wniosku wskazała co prawda, że równoważnik pieniężny za brak mieszkania został jej wstrzymany decyzją z dnia 2 lipca 2004 r. , jednak prawa do tego równoważnika od dnia 12 czerwca 2004 r. została pozbawiona decyzją Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia 4 listopada 2004 r. nr [...]. Decyzją tą definitywnie rozstrzygnięto kwestię prawa skarżącej do równoważnika pieniężnego za brak mieszkania przyznanego na podstawie przepisów ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 16 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej. Od decyzji tej skarżąca, wbrew swym twierdzeniom, odwołania nie wniosła. Skarżąca domagała się równoważnika od dnia 12 czerwca 2004 r., czyli od dnia, od którego została go pozbawiona ostateczną decyzją administracyjną, wobec czego organ zasadnie potraktował jej wniosek jako wniosek o wznowienie postępowania. Organem administracji publicznej, właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 (wznowienie postępowania, odmowa wznowienia postępowania) jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji ( art. 150 § 1 k.p.a.). Decyzję taką w sprawie niniejszej wydał Dyrektor Aresztu Śledczego. Skarżąca we wniosku nie przywoływała zarzutów dotyczących działalności tego organu, a jedynie wskazywała kwestię nabycia spadku przez jej męża oraz treść przepisów ustawy o Służbie Więziennej, dotyczących norm powierzchni mieszkalnej. W tej sytuacji nie zachodziły podstawy do tego, by o wznowieniu postępowania rozstrzygał organ wyższego stopnia ( art. 150 § 2 zd.1 k.p.a.). Wobec powyższego, wbrew twierdzeniom skarżącej , Dyrektor Aresztu Śledczego był organem właściwym do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia 4 listopada 2004 r., nr [...]. Brak w tej sytuacji podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 22 grudnia 2010 r. ( jak i decyzji organu odwoławczego ) w części dotyczącej odmowy wznowienia postępowania, bowiem wydał ją organ właściwy w sprawie. Organ administracji, rozpatrujący podanie o wznowienie postępowania w pierwszej kolejności musi ocenić, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy podanie zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. W przypadku stwierdzenia, że podanie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. bądź nie został zachowany termin do jego złożenia organ wydaje decyzję odmawiającą wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. ( por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 2397/98 , publ. system informacji prawnej LEX nr 47857). Sąd uznał decyzje organów obu instancji w części dotyczącej odmowy wznowienia postępowania za prawidłowe. Organy obu instancji zasadnie uznały, że wskazywane przez skarżącą okoliczności - nabycie spadku przez jej męża oraz normy powierzchni mieszkalnych wynikających z ustawy o Służbie Więziennej nie stanowią przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 145 k.p.a., jak też że podany przez skarżącą stan faktyczny znany był organowi podczas wydawania decyzji w dniu 4 listopada 2004 r. Wskazać przy tym należy , że brak przywołania w podstawie prawnej decyzji przez organ pierwszej instancji artykułu 149 § 3 k.p.a. nie miał wpływu na wynik sprawy. W ocenie Sądu organy nie miały podstaw do potraktowania wniosku skarżącej jako wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 4 listopada 2004 r. Skarżąca nie przywoływała żadnych argumentów świadczących o wadliwości tej decyzji. Ponadto podanie wniosła do organu pierwszej instancji , do którego składa się podanie o wznowienie postępowania ( art. 148 § 1 k.p.a.). Organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest natomiast organ wyższego stopnia ( art. 157 § 1 k.p.a.). Także w odwołaniu od decyzji z dnia 22 grudnia 2010 r. skarżąca nie podnosiła argumentu, że jej wniosek był wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Taki zarzut pojawił się dopiero w skardze i brak jakichkolwiek podstaw, by uznać go za zasadny. Zdaniem Sądu treść obecnie obowiązującej ustawy o Służbie Więziennej z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej ( Dz. U. Nr 79, poz.523) nie eliminuje możliwości stosowania trybów nadzwyczajnych wzruszania decyzji administracyjnych wydanych pod rządami ustawy o Służbie Więziennej z dnia 26 kwietnia 1996 r. , a więc także wydania rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 149 § 3 k.p.a. , czyli odmowy wznowienia postępowania. Wskazać też należy, w związku z wnioskiem skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia 4 listopada 2004 r. nr [...], że z przepisu art. 135 p.p.s.a. wynika, że Sąd może wyeliminować z obrotu prawnego nie tylko zaskarżoną daną skargą decyzję, ale także inne akty czy czynności. Muszą być one jednak wydane bądź podjęte w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, a decyzja z dnia 4 listopada 2004 r. nie została wydana w postępowaniu prowadzonym w granicach niniejszej sprawy. W tej sytuacji Sąd nie może dokonać oceny legalności decyzji przywołanej przez skarżącą. Kolejną kwestią jest nie potwierdzenie przez organy spełnienia przez skarżącą warunków do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania od dnia 13 sierpnia 2010 r., czyli od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej ( Dz. U. Nr 79, poz.523), zwanej dalej "ustawą". Na mocy tej ustawy zmieniły się zasady rozstrzygania spraw dotyczących uprawnień funkcjonariuszy Służby Więziennej. Zgodnie z art. 218 ust. 1 ustawy w formie decyzji rozstrzyga się jedynie sprawy dotyczące: 1) zwolnienia ze służby, 2) przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, 3) przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, 4) zawieszenia w czynnościach służbowych. Zgodnie natomiast z art. 217 ust. 1 ustawy sprawy ze stosunku służbowego rozstrzyga przełożony w formie pisemnej. Do spraw takich na podstawie art. 217 ust. 2 ustawy zalicza się m.in. przyznawanie świadczeń pieniężnych ( czyli także równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, o jakim mowa w art. 178 ustawy). Wobec powyższego w przypadku wydania przez organ pierwszej instancji decyzji "nie potwierdzającej spełnienia przez Panią K. K. warunków do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania określonych w art. 178 ustawy o służbie Więziennej od dnia 13 sierpnia 2010 r." mamy do czynienia z sytuacją , o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który mówi o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Powyższego nie zmienia fakt, że rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2010 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu braku mieszkania ( Dz. U. Nr 137, poz. 920), wydane na podstawie art. 181 ust. 2 ustawy określiło w § 3 ust. 2 , że wypłata równoważnika pieniężnego następuje do 10. dnia każdego miesiąca następującego po miesiącu, w którym decyzja o wypłacie równoważnika stała się ostateczna. W przepisie tym mowa jest o decyzji o wypłacie , a nie o decyzji jakiejkolwiek innej treści. Drugorzędne znaczenie w tej sytuacji ma fakt, że treść § 3 ust. 2 przywołanego rozporządzenia wykracza poza delegację ustawową , zawartą w art. 181 ust. 2 ustawy , bowiem mowa jest w niej jedynie o określeniu w drodze rozporządzenia szczegółowego trybu wypłaty przedmiotowego równoważnika, uwzględniając termin wypłaty i zwrotu równoważnika oraz jednostki organizacyjne właściwe do jego wypłaty. Określenie w rozporządzeniu, że wypłata równoważnika następuje gdy "decyzja o wypłacie stanie się ostateczna", nie mieści się w delegacji ustawowej oraz jest sprzeczne z przepisami ustawy. Z uwagi na powyższe wadliwa jest też decyzja organu odwoławczego w części utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji o nie potwierdzeniu spełnienia warunków do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania od dnia 13 sierpnia 2010 r. Z przepisów obecnie obowiązującej ustawy o Służbie Więziennej wynika, że prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje w sprawach rozstrzyganych w formie decyzji, czyli w przypadkach określonych w art. 218 ust. 1 ustawy ( art. 218 ust. 5 ustawy), zaś spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. W niniejszym przypadku sprawę załatwiono jednak nie w formie pisemnej , o jakiej mowa w art. 217 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, a w formie decyzji. Należy w tym miejscu przytoczyć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego , zawarte w wyroku z dnia 28 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 961/08 (publ. system informacji prawnej LEX nr 574680), iż "wydanie przez organ administracji publicznej decyzji czyni właściwym w sprawie skargi na tą decyzję sąd administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...) sąd ten rozpoznaje skargi na decyzje administracyjne. Ustawa przy tym nie ogranicza kompetencji sądu administracyjnego poprzez wyłączenie tej kompetencji w sprawach, w których do wydania decyzji doszło na skutek błędnego przyjęcia, iż organ administracji posiada kompetencję do wydania decyzji. Ponadto istnieje poważne uzasadnienie objęcia takich decyzji kognicją sądu administracyjnego. Jest ona konieczna po to, aby sąd ten mógł je na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyeliminować z obrotu prawnego, jako dotknięte wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a." Pogląd powyższy Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą w podziela. W tej sytuacji Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uwzględnił skargę w części , stwierdzając nieważność decyzji organów obu instancji w częściach dotyczących nie potwierdzenia warunków do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania od dnia 13 sierpnia 2010 r. , w pozostałym zakresie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.