III SA/Gd 175/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Asesor WSA Maja Pietrasik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2025 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 5 lutego 2025 r., nr SKO Gd/3953/24 w przedmiocie wydania zaświadczenia stwierdzającego okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy Karsin z dnia 15 lipca 2024 r., nr GPŚ.3140.2.2023.2024.GS.3; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej J. B. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. B. (zwana dalej także "skarżącą", "wnioskodawczynią") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Gdańsku z dnia 5 lutego 2025 r. (nr SKO Gd/3953/24) w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu 13 marca 2023 r. do Urzędu Gminy w Karsinie wpłynął wniosek J. B. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Do wniosku zostały załączone: oświadczenie w sprawie o braku dokumentów, oświadczenie w sprawie pracy w gospodarstwie rolnym i zaświadczenie o zameldowaniu na pobyt stały. W dniu 15 marca 2023 r. wnioskodawczyni uzupełniła wniosek o zeznania dwóch świadków. Pismem z dnia 20 marca 2023 r. Wójt Gminy Karsin poinformował J. B. o braku stosownych rejestrów i ewidencji. W odpowiedzi wnioskodawczyni wystosowała ponaglenie do niezwłocznego rozpoznania i dokonania rozstrzygnięcia w sprawie. Postanowieniem z dnia 8 maja 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, powołując się na potrzebę zakończenia postępowania poprzez wydanie wnioskowanego zaświadczenia bądź poprzez wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, zobowiązało Wójta Gminy Karsin do załatwienia sprawy w terminie tygodnia od dnia otrzymania postanowienia. Następnie, wydane przez Wójta Gminy Karsin postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści z dnia 17 maja 2023 r. zostało uchylone w całości przez organ II instancji, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Uchylając ww. postanowienie Kolegium wskazało na konieczność wykazania, jakie dokumenty (tj. prowadzone przez organ I instancji ewidencje, rejestry, czy inne zbiory danych) były przedmiotem analizy dokonanej przez organ pod kątem ewentualnej pracy wnioskodawczyni w gospodarstwie rolnym jej ojca. Postanowieniem z dnia 15 lipca 2024 r. (nr GPŚ.3140.2.2023.2024.GS.3), Wójt Gminy Karsin - działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 773 ze. zm. - zwanej w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. z 1990 r., nr 54, poz. 310 - zwanej w uzasadnieniu: "ustawą") - odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ wyjaśnił, że w bazie Urzędu Gminy w Karsinie prowadzonej przez Referat Budżetu i Finansów w zakresie podatku rolnego, leśnego oraz od nieruchomości, w odniesieniu do działek: nr [1] obręb K., nr [2] obręb K., nr [3] obręb K. oraz nr [4] obręb Z. nie figuruje J. B. Płatnikiem podatku rolnego od wymienionych nieruchomości jest J. B. W systemie Intra EWID Starostwa Powiatowego w Kościerzynie oraz ewidencji gruntów i budynków J. B. nie widnieje jako właścicielka ww. działek (w odniesieniu również do danych podanych we wniosku o wydanie zaświadczenia). Zgodnie z danymi z wpisu w rejestrze REGON, osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą o nr REGON [...], NIP [...] jest J. B. Data powstania zmiany i rozpoczęcia działalności gospodarczej - 15 maja 1999 r., województwo p., powiat k., K., [...]. Zgodnie zaś z numerami ksiąg wieczystych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, osobą wpisaną z chwilą wpisu z dnia 19 maja 2009 r. jest J. B. W zapisach ksiąg wieczystych nie figuruje J. B. Organ wyjaśnił, że nie posiada rejestrów opłacanych składek na indywidualne ubezpieczenia społeczne rolników w zakresie właścicieli gospodarstw oraz domowników. Zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, ubezpieczeniu podlega obowiązkowo: rolnik, zamieszkujący i prowadzący na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek działalność rolniczą w pozostającym w jego posiadaniu gospodarstwie rolnym o powierzchni powyżej 1 ha przeliczeniowego użytków rolnych lub dział specjalny produkcji rolnej, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także małżonek rolnika oraz domownik stale pracujący w tym gospodarstwie, jeżeli rolnik ten, jego małżonek, domownik, nie podlega innemu ubezpieczeniu społecznemu, nie ma ustalonego prawa do emerytury lub renty, albo nie ma ustalonego prawa do świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Obsługą ubezpieczonych rolników i świadczeniobiorców w sprawach dotyczących obejmowania ubezpieczeniem społecznym rolników i opłacania składek na to ubezpieczenie zajmuje się Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Rolników. Urząd Gminy w Karsinie nie może stwierdzić, czy zostały opłacane obowiązkowe składki społeczne obejmujące J. B., która zgodnie z wnioskiem pracowała w indywidulanym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika. Posiadane przez Urząd Gminy Karsinie dane z ewidencji w zakresie podatku rolnego, leśnego i podatku od nieruchomości, z ewidencji gruntów i budynków potwierdzają brak podstawy do wydania zaświadczenia potwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym przez J. B. w charakterze domownika. Z kolei załączone zaświadczenie o zameldowaniu na pobyt stały od dnia 23 kwietnia 2001 r. jest dokumentem potwierdzającym miejsce zamieszkania, ale nie stanowi potwierdzenia pracy w gospodarstwie. Powołując się na orzecznictwo organ wyjaśnił też, że dowód z zeznań świadków, o którym mowa w art. 3 ust. 1-3 ustawy, może być przeprowadzony przed organem orzekającym merytorycznie w sprawie o ustalenia wysługi lat, a nie przed właściwym do wydania zaświadczenia organem gminy. Zaświadczenie jest aktem wiedzy a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Dokumenty dołączone przez wnioskodawczynię, jak również dowody z wyjaśnień i z zeznań świadków, nie mogą same w sobie stanowić podstawy do wydania zaświadczenia. Organ stwierdził tym samym, że nie dysponuje dokumentami pozwalającymi stwierdzić fakt pracy w gospodarstwie rolnym ojca J. B. w okresach od 17 sierpnia 2017 r. do 9 sierpnia 2020 r. oraz od 11 maja 2021 do 18 maja 2022 r. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 5 lutego 2025 r., wydanym w wyniku rozpoznania zażalenia J. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 w zw. z art. 217, art. 218 i art. 219 k.p.a. (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 572) oraz art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy - utrzymało w mocy ww. postanowienie Wójta Gminy Karsin. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy po czym wskazał, że postępowanie o wydanie zaświadczenia charakteryzuje się uproszczeniem i odformalizowaniem, gdyż nie zmierza do rozpatrzenia sprawy administracyjnej i nie ma podstaw do przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a., co nie oznacza jednak, że organ nie ma podjąć wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w rozumieniu odnalezienia i przetworzenia na potrzeby wystawienia zaświadczenia danych posiadanych w swoich zasobach. Postępowanie wyjaśniające powinno zmierzać w kierunku ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. W postępowaniu zaświadczeniowym powinny być stosowane zasady ogólne k.p.a. Choć postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym, to ma charakter prawny zbliżony do postępowania administracyjnego. Samo zamieszczenie instytucji wydawania zaświadczeń w Kodeksie postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, iż do tego postępowania mają zastosowanie zasady ogólne postępowania administracyjnego. Z przepisu art. 218 § 2 k.p.a. wynika, że przed wydaniem zaświadczenia organ może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Postępowanie to spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę - art. 218 k.p.a. - przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Celem postępowania wyjaśniającego jest zbadanie okoliczności wynikających już z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów, czy stanu prawnego. Nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ II instancji zaznaczył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty jest powszechnie pogląd, iż zakładając racjonalność ustawodawcy, który obliguje urząd gminy do wydania zaświadczenia stwierdzającego okres pracy w gospodarstwie rolnym (art. 3 ust. 1 ustawy), musiał on mieć świadomość tego, jakie dokumenty może posiadać urząd gminy, a ponadto jakimi instrumentami i możliwościami prawnymi dysponuje. W związku z czym założył z góry, że ten właśnie, a nie inny urząd, na podstawie danych będących w jego dyspozycji, będzie właściwy do poświadczenia konkretnych okoliczności. Przyjmuje się natomiast, że dokumentami potwierdzającymi okresy pracy w gospodarstwie rolnym są księgi podatkowe, rejestry gruntowe, ewidencja wojskowa w której np. zaznaczony jest fakt odroczenia służby wojskowej w związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, dokumentacja związana z ubezpieczeniem społecznym, majątkowym i osobowym oraz inne dokumenty znajdujące się w dyspozycji urzędu. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że zaświadczenie urzędu gminy jest podstawowym środkiem dowodzenia pracy w gospodarstwie rolnym, zatem zasadą jest, że to zaświadczenie jest dowodem wykonywania pracy w takim gospodarstwie. Zeznania świadków są natomiast wyjątkiem i stanowią one środek dowodowy gdy brak jest odpowiedniej dokumentacji pozwalającej na wystawienie zaświadczenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się także, że w tego typu postępowaniach organ administracji musi dołożyć należytej staranności. Musi zatem w sposób rzetelny zbadać wszystkie posiadane ewidencje i rejestry oraz dokonać wnikliwej ich analizy. W przypadku natomiast braku podstaw do wystawienia zaświadczenia, w postanowieniu odmownym powinien dokładnie opisać, jakie dokumenty zostały zbadane i wyjaśnić w sposób nie budzący wątpliwości dlaczego nie można wystawić zaświadczenia. W ocenie Kolegium, Wójt uzasadnił odmowę wydania zaświadczenia i wykazał, jakie dokumenty (tj. prowadzone przez niego ewidencje, rejestry, czy inne zbiory danych) były przedmiotem analizy dokonanej przez organ I instancji analizy pod kątem ewentualnej pracy wnioskodawczyni w gospodarstwie rolnym jej ojca. Organ wyjaśnił także, że nie posiada informacji, czy we wnioskowanym okresie były opłacane składki na ubezpieczenie społeczne obejmujące J. B., bowiem dysponentem tej informacji jest Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Wobec prawnego obowiązku wydania zaświadczenia wynikającego z ustawy oraz oczywistości faktu braku ewidencji osób pracujących w indywidualnych gospodarstwach rolnych, organ zebrał dane ze wszystkich prowadzonych przez siebie zbiorów dokumentów, dokonał ich analizy i wskazał, że nie jest możliwe wydanie zaświadczenia potwierdzającego okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Dodatkowo organ II instancji podkreślił, że z przepisu art. 3 ust. 3 ustawy nie wynika, iż możliwe jest wydanie zaświadczenia urzędu gminy na podstawie zeznań świadków, jednakże przepis ten umożliwia stronie - w sytuacji gdy nie uzyska stosownego zaświadczenia z gminy - przedłożenia do innego organu zeznań dwóch świadków potwierdzających okres pracy strony w gospodarstwie, przy czym należy przyjąć, że zeznania te winny być sporządzone przed urzędnikiem gminy. Złożenie zeznań przez świadków powinno nastąpić przed urzędnikiem gminy w trybie art. 83 k.p.a., a z czynności tej stosownie do art. 67 § 2 pkt 2 k.p.a. po winien zostać sporządzony protokół (dokument urzędowy). Kolegium wyjaśniło, że w tym kontekście strona błędne wywodzi, iż zeznania dwóch świadków stanowią podstawę do wydania przez organ zaświadczenia potwierdzającego pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Z orzecznictwa wynika bowiem, że "(...) w przypadku niemożności uzyskania stwierdzenia przez organ gminy okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym na podstawie wydanego w celu przedłożenia w zakładzie pracy zaświadczenia stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy, okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym może podlegać udowodnieniu w oparciu o złożone przed organem (właściwym urzędem gminy) zeznania co najmniej dwóch świadków, stosownie do art. 3 ust. 3 ustawy". Zeznania dwóch świadków wskazanych przez stronę zostały złożone w dniu 15 marca 2023 r. przed Wójtem Gminy Karsin, wobec tego strona posiada dokument urzędowy, który może zostać przedłożony zainteresowanemu pracodawcy w celu wliczenia do pracowniczego stażu pracy okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. J. B. w skardze na opisane postanowienie organu odwoławczego wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji, zobowiązanie organów do realizacji ich ustawowych zadań (w tym wydania stosownego zaświadczenia) oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła postanowieniu: 1) rażąco subiektywną wykładnię poszczególnych ustępów art. 3 ustawy, gdzie konsekwentnie negowany jest istotny dla sprawy ust. 3, stanowiący integralną część procesu wydania opisanego zaświadczenia. W art. 3 ust. 1 wprost stwierdzono, że to "właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić (...) okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie". Słowo "stwierdzić" (tj. przekonać się o czymś, uznać coś za pewne - Słownik języka polskiego PWN) jako element lex specialis daje podstawę materialnoprawną do wyjścia poza standardowe zasady przewidziane dla procesu wydawania zaświadczeń zapisane w k.p.a. Pogląd Kolegium w zakresie braku związku art. 3 ust. 3 z procesem wydania zaświadczenia w zw. z art 3 ust. 1 ustawy jest obrazą dla racjonalności ustawodawcy. Systematyka ust. 3 jako części art. 3 wskazuje za ich nierozłączność; 2) zakłamywanie stanu faktycznego przejawiające się gruntowaniem poglądu o zerowej wartości dowodowej dostępnych w sprawie dowodów z dokumentacji własnej Urzędu Gminy. Dane z ewidencji i rejestrów Urzędu Gminy dotyczące istnienia gospodarstwa J. B. na przestrzeni lat, zaświadczenie o nieprzerwanym zameldowaniu/zamieszkaniu wnioskodawczyni pod adresem gospodarstwa, jak i zeznania świadków jako ostateczny dowód pracy pozostają w wyłącznej dyspozycji Urzędu Gminy Karsin. Dostępne więc urzędowi rejestry/ewidencje/dokumenty uprawdopodobniają roszczenie, lecz Kolegium konsekwentnie brnie w kierunku tezy przeciwnej; 3) błędną argumentację stanu faktycznego w oparciu o nadinterpretację wyroku WSA w Gdańsku o sygn. akt III SA/Gd 149/23, w którym Sąd zauważył m.in. "że aczkolwiek w sprawie o wydanie zaświadczenia stwierdzającego okresy pracy w gospodarstwie rolnym dopuszczalne jest posiłkowanie się przez organ (urząd) gminy dowodem z zeznań świadków, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy, to pierwszeństwo mają ustalenia organów w oparciu o dokumenty, którymi organ ten dysponuje", oraz "Sąd nie podziela zatem prezentowanego przez organy orzekające poglądu, zgodnie z którym dowód z zeznań świadków, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy można przedstawić dopiero bezpośrednio u pracodawcy. Takie rozumienie powołanego przepisu stoi w sprzeczności z wykładnią systemową instytucji wydawania przez organ gminy, a więc organ samorządu terytorialnego najbliższy obywatelowi, zgodnie z zasadą subsydiarności, zaświadczenia stwierdzającego okresy pracy w gospodarstwie rolnym". Sentencja końcowa, jak i inne części wyroku dotyczące możliwości skutecznego zastosowania zeznań świadków odrębnie dotyczą indywidualnej sytuacji przedstawionej tamże przez skarżącego - konkretnie funkcjonariusza Służby Więziennej. Nie stoi to jednak w sprzeczności do zasady ogólnej - konieczności wydania zaświadczenia przez właściwy urząd gminy. W ocenie skarżącej, faktem bezsprzecznym jest, że złożono komplet wymaganej dla sprawy dokumentacji, gospodarstwo ojca (gdzie świadczona była praca) istniało i czynnie działało we wnioskowanym okresie i tam też nieprzerwanie mieści się miejsce zamieszkania skarżącej, co potwierdzają rejestry i ewidencje Wójta Gminy Karsin. W myśl zaś ustawy, fakt świadczenia pracy w charakterze domownika skutecznie i w sposób nie pozostawiający wątpliwości udokumentowano zeznaniami dwojga świadków zamieszkujących w najbliższym sąsiedztwie gospodarstwa. Zdaniem skarżącej, organy nie są zainteresowane rzetelnym rozpoznaniem i załatwieniem tej nieskomplikowanej sprawy. Skarżąca podkreśliła, że odnośnie przedmiotowego zagadnienia wykształciło się orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym, nie można przyjąć, że racjonalny ustawodawca wprowadziłby do aktu prawnego normę prawną, która nie miałaby zastosowania i byłaby przepisem martwym. W tym kontekście zaakceptowanie tezy, że urząd gminy generalnie nie posiada dokumentacji umożliwiającej wydanie zaświadczenia w trybie art. 3 ust. 1 ustawy, i to nawet w odniesieniu do okresów z bardzo bliskiej przeszłości, gdyż nie wynika ona z żadnych spisów, rejestrów oraz innych urządzeń ewidencyjnych służących rejestrowaniu czynności dokonywanych przez urząd gminy, prowadziłoby do tego, że realizacja przez organ ustawowego obowiązku wydania zaświadczenia polegałoby w zasadzie na wydawaniu na podstawie art 3 ust. 2 ustawy postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, co każdorazowo skutkowałoby koniecznością przeprowadzenia przez wnioskodawcę dowodu z zeznań świadków. Z całą pewnością nie taki był cel ustawodawcy. Skarżąca wskazała na wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 lipca 2023 r. (sygn. akt III SA/Gd 149/23), przytoczony jedynie wybiórczo przez SKO w Gdańsku, z całkowitym pozbawieniem wypowiedzi kontekstu i przemilczeniem zasadniczego rozstrzygnięcia identycznej sprawy. W wyroku tym Sąd całkowicie podzielił i uzasadnił pogląd o konieczności wydawania przedmiotowych zaświadczeń. Precyzując interpretację SKO, możliwość przedłożenia pracodawcy zeznań dwojga świadków jest faktycznie istniejącą, ale nie wpływającą w żaden sposób na bieg postępowania o wydanie zaświadczenia. Co do meritum orzeczenia: rozpoczęte i zasadne żądanie strony wsparte o art. 3 ust. 3 ustawy powinno się zakończyć wydaniem stosownego zaświadczenia. Koronnym dowodem, że Wójt Gminy Karsin jest władny wydać wnioskowane zaświadczenie jest fakt, iż nie wahał się takowego wydać 27 grudnia 2021 r. na rzecz innego mieszkańca gminy. Przedmiotowy wniosek został złożony ok. 15 miesięcy później. Co istotne, urząd wydał przedmiotowe zaświadczenie właśnie na podstawie kwestionowanego art. 3 ust. 3 ustawy. Przedmiotowy przepis od 1991 r. nie uległ nowelizacji, bądź uchyleniu, czyli dalej pozostaje w mocy. Skarżąca nie wie więc z czego wynika zmiana stanowiska organu. Przywołane ewidencje i rejestry urzędowe oraz zeznania świadków są identyczne jak w sprawie. Identyczny jest również skład osobowy osób rozpoznających wniosek. Odmienne potraktowanie skarżącej stanowi o naruszeniu konstytucyjnej zasady równości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekając w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie wyżej wymienionych ustaw Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni aprobuje stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2025 r. (sygn. akt III OSK 127/22) oraz w wyroku tutejszego Sądu z dnia 25 kwietnia 2025 r. (sygn. akt III SA/Gd 36/25). Argumentację w nich przedstawioną przyjmuje jako własną. Stosownie do art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2). Wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno-techniczną, polegającą na urzędowym potwierdzeniu obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa, a nie indywidualnym aktem administracyjnym (zob. np. M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 217). Przy czym, niezależnie od uregulowanych w k.p.a. zasad dotyczących wydawania zaświadczeń, należy także uwzględnić stosowne przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. W rozpoznawanej sprawie przepisami materialnoprawnymi, które mają wpływ na treść obowiązku związanego z wydaniem zaświadczenia wnioskodawczego przez skarżącą są regulacje zawarte w ustawie z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (dalej w skrócie "u.w.o.p."). Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.w.o.p. właściwy urząd gminy, na wniosek zainteresowanej osoby, jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1 u.w.o.p., okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Stosownie do art. 1 ust. 1 pkt 3 u.w.o.p. ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Jeżeli właściwy urząd gminy nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia, zawiadamia o tym zainteresowanego na piśmie (art. 3 ust. 2 u.w.o.p.). W takim wypadku okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne (art. 3 ust. 3 u.w.o.p.). Przepis zawarty w art. 3 ust. 3 u.w.o.p. należy potraktować jako przepis szczególny wobec zawartej w k.p.a. regulacji ogólnej dotyczącej wydawania zaświadczeń. Oznacza to tym samym, że ogólna procedura wydawania zaświadczeń ulega pewnej modyfikacji na podstawie powołanych przepisów u.w.o.p. Zasadniczo zadaniem właściwego urzędu gminy jest więc przeprowadzenie kwerendy archiwalnej we wszystkich posiadanych ewidencjach i rejestrach oraz innych dokumentach, i odpowiednio wydanie zaświadczenia, o ile okresy zatrudnienia znajdują tam potwierdzenie, bądź zawiadomienie wnioskodawcy o tym, że organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia stwierdzającego jego okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. W takim wypadku – stosownie do regulacji określonej w art. 3 ust. 3 u.w.o.p. - okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą zostać udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym powyżej wyroku z dnia 6 marca 2025 r. "przepis art. 3 u.w.o.p. powinien być odczytywany i interpretowany całościowo, w szczególności jego ustęp 3 nie może być interpretowany w oderwaniu od ustępu 1 i 2. Pozbawionym logiki jest twierdzenie z jakim można spotkać się niekiedy w orzecznictwie i doktrynie, że owo "zawiadomienie na piśmie", o którym mowa w ustępie 2, powinno przybrać formę postanowienia organu o odmowie wydania zaświadczenia zaskarżalnego zażaleniem (art. 219 k.p.a.), a uprawnionym do przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, o którym mowa w ustępie 3, jest wyłącznie pracodawca lub organ rozstrzygający o uprawnieniach pracowniczych związanych ze stażem pracy, a do ich "spisania" także notariusz, lub organ gminy (por. Agnieszka Rzetecka-Gil, Ustawa o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, Komentarz, wyd. II, opubl. Lex/el 2022 i poglądy tam przywołane). Zauważyć należy, że w ustępie 1 mowa o właściwym urzędzie gminy wydającym zaświadczenie "w celu przedłożenia" nie gdzie indziej jak właśnie "w zakładzie pracy". Z kolei, jeżeli organ gminy nie dysponuje dokumentami umożliwiającymi wydanie zaświadczenia to po to zawiadamia zainteresowaną osobę o tym fakcie pisemnie, aby ta wskazała mu co najmniej dwóch świadków zamieszkujących "w tym czasie" na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. Tylko organ gminy, który jest uprawniony do wydania zaświadczenia ma możliwość prostego zweryfikowania w swoich rejestrach i dokumentach faktu zamieszkiwania wskazanych świadków na terenie gminy "w tym czasie", jak i wiarygodności ich zeznań (bliskości położenia gospodarstw, utrzymywania wzajemnych kontaktów itp.). Za taką interpretacją przemawia zatem zarówno literalne brzmienie ww. przepisów, jak i ich systematyka. Dodatkowo z przepisów § 10 ust. 1, § 55 ust. 1 oraz § 55 ust. 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) wynika, że w artykule jako jednostce redakcyjnej tekstu prawnego powinna być zawarta jedna myśl, a w obrębie tego samego aktu prawnego powinno się używać jednakowych określeń. Przyjęcie zatem, że zawiadomienie na piśmie z ustępu drugiego artykułu 3 jest w rzeczy samej postanowieniem odmownym, albo że dowód z zeznań świadków może być odrębnie spisywany i/lub przez jakiś inny niż organ gminy podmiot (niewymieniony zresztą w całej ustawie) oceniany wydaje się w świetle ww. zasad pozbawionym sensu. Podtrzymywana w doktrynie i orzecznictwie teza, że art. 3 nie wprowadza szczególnych zasad wydawania zaświadczeń o pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w stosunku do zasad kodeksowych nie jest zatem w żaden sposób przekonująca. Nie jest bowiem poparta żadną argumentacją i w istocie stanowi niepoprawne założenie i punkt wyjścia do dalszych nielogicznych i wprowadzających szereg komplikacji wniosków. Tylko przyjęcie, że art. 3 ustawy jest regulacją szczególną wobec przepisów k.p.a. czyni omawianą regulację kompleksową, logiczną i prostą w stosowaniu, a dodatkowo gwarantuje dwuinstancyjny tok administracyjny i prawo do sądu poprzez kontrolę wydanego postanowienia". Innymi słowy, postępowanie zaświadczeniowe o stwierdzenie okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym - jakkolwiek prowadzone w oparciu o przepisy dotyczące wydawania zaświadczeń w trybie k.p.a. – rządzi się jednak również odrębnymi uregulowaniami, co wynika właśnie z treści art. 3 ust. 2 i 3 u.w.o.p. W sytuacji zatem, gdy na podstawie pozostających w dyspozycji organu określonych rejestrów, ewidencji czy innej dokumentacji nie jest możliwe ustalenie okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym i wydanie pozytywnego dla wnioskodawcy zaświadczenia, organ zobligowany jest powiadomić o tym osobę zainteresowaną na piśmie, a następnie przeprowadzić dowód z zeznań zawnioskowanych przez nią świadków i dowód taki uwzględnić przy rozstrzyganiu wniosku o wydanie przedmiotowego zaświadczenia. W rozpoznawanej sprawie, z uzasadnienia pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia wynika, że organ odmawiając wydania zaświadczenia o pracy skarżącej w indywidualnym gospodarstwie rolnym położonym w miejscowości K., [...], prowadzonym przez J. B. (ojca skarżącej), oparł się na znajdujących się w posiadaniu Urzędu Gminy Karsin danych pochodzących z rejestru podatków (podatników), ewidencji gruntów i budynków, a także danych z wpisu w rejestrze REGON, w których jako podatnik, właściciel określonych działek gruntowych czy też jako osoba prowadząca działalność gospodarczą był wpisany wyłącznie J. B. Jednocześnie organ, wskazując na dysponenta danych (czyli Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Rolników), wskazał, że nie może stwierdzić czy zostały opłacane obowiązkowe składki społeczne obejmujące J. B., która zgodnie ze złożonym przez nią wnioskiem pracowała w indywidulanym gospodarstwie rolnym ojca w charakterze domownika. Na tej podstawie organ stwierdził, że posiadane przez Urząd Gminy Karsinie dane z ewidencji w zakresie podatku rolnego, leśnego i podatku od nieruchomości, z ewidencji gruntów i budynków potwierdzają brak podstawy do wydania zaświadczenia potwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym przez J. B. w charakterze domownika. W odniesieniu do załączonego zaświadczenie o zameldowaniu skarżącej pod ww. adresem, wydanego przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego Urzędu Gminy w Karsinie, na pobyt stały od dnia 23 kwietnia 2021 r., stwierdzono natomiast, że jest ono dokumentem potwierdzającym miejsce zamieszkania, ale nie stanowi potwierdzenia pracy w gospodarstwie. W odniesieniu zaś do przedłożonych przez skarżącą zeznań dwóch świadków organ I instancji stwierdził, że mogą one zostać przedłożone zainteresowanemu pracodawcy przez tutejszy urząd, jednakże nie mogą same w sobie stanowić podstawy do wydania zaświadczenia. Kolegium natomiast zaakceptowało taki stan rzeczy i skoncentrowało się wyłącznie na braku możliwości wydania przez organ żądanego zaświadczenia na podstawie zeznań świadków, podzielając w tym zakresie stanowisko organu I instancji. W ocenie Sądu, po pierwsze, nie sposób w przedmiotowej sprawie podzielić przyjętego stanowiska organów, że w sprawie wydania zaświadczenia stwierdzającego okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym nie jest dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Innymi słowy, nie można zaakceptować stanu, w którym organy orzekające, a zwłaszcza organ I instancji, chcąc wykazać, że na podstawie danych znajdujących się w jego posiadaniu organ ten nie jest w stanie poświadczyć, że skarżąca we wskazanych przez nią we wniosku okresach pracowała jako domownik w gospodarstwie rolnym jej ojca, ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że na podstawie wyłącznie dokumentacji znajdującej się w jego dyspozycji, tj. rejestru podatników, ewidencji gruntów i budynków, wpisu w rejestrze REGON czy ewidencji ludności, organ nie jest w stanie potwierdzić pracy wnioskodawczyni w indywidualnym gospodarstwie rolnym jej ojca. Należy zwrócić uwagę, że w przedmiotowej sprawie zakres postępowania wyjaśniającego reguluje także art. 218 § 2 k.p.a., z którego wynika, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, w sprawach dotyczących wydania przez organ gminy zaświadczenia stwierdzającego okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zasadnym działaniem organu wydaje się możliwość skorzystania na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. z informacji, którymi co do zasady dysponują inne organy, a które to informacje mogą świadczyć o fakcie i okresach pracy danej osoby w określonym indywidualnym gospodarstwie rolnym. Z akt przedmiotowej sprawy w żaden sposób nie wynika, aby organy przeprowadziły jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające w rozumieniu art. 218 § 2 k.p.a., tym bardziej w sytuacji, gdy sama skarżąca podnosiła twierdzenia o opłacaniu za nią składek na ubezpieczenie społeczne. Samo zatem stwierdzenie organu I instancji, że "nie posiada informacji, czy we wnioskowanym okresie były opłacane składki na ubezpieczenie społeczne obejmujące J. B., bowiem dysponentem tej informacji jest Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego", dowodzi, że postępowanie w sprawie wydania wnioskowanego zaświadczenia nie zostało w sposób należyty przeprowadzone. Po wtóre, w ocenie Sądu – wbrew twierdzeniom organów - nie można podzielić także stanowiska, że w sytuacji nieistnienia dokumentów, na podstawie których można wydać zaświadczenie o okresie pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, dowód z zeznań dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne może zostać przedstawiony dopiero bezpośrednio u pracodawcy. Przeciwnie, zaświadczenie stwierdzające okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym może być wydane przez właściwy organ – jak zostało to już podkreślone – po przeprowadzeniu w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego, lecz nie tylko wyłącznie w oparciu o posiadane czy pozyskane dokumenty, ale także właśnie na podstawie dowodu z zeznań świadków, jeżeli z innych dostępnych organowi dokumentów czy informacji nie wynika możliwość ustalenia, na wniosek zainteresowanej osoby, okresów jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym i wydania w tym przedmiocie stosownego zaświadczenia, czy też gdy posiadane przez organ informacje pozostają niewystarczające do stwierdzenia okresów pracy osoby zainteresowanej w danym gospodarstwie. Stanowi o tym wprost – co zostało powyżej wyjaśnione - treść art. 3 u.w.o.p., a zatem w rozpoznawanej sprawie organy nie miały podstaw do "pominięcia" w prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania skarżącej przedmiotowego zaświadczenia dowodów z zawnioskowanych przez nią świadków. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy Karsin zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 218 § 2 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1-3 u.w.o.p. mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. - uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku. O kosztach postępowania - punkt 2. sentencji wyroku - Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 §1 p.p.s.a. i zasądził od organu na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w wysokości 100 zł, na które składa się wpis sądowy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. Skargę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który dopuszcza rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Z takim zaś przedmiotem skargi mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).