III SA/Gd 179/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Felicja Kajut Protokolant Starszy sekretarz sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi M. K. – M. na decyzję Wojewody z dnia 10 marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji orzekającej o zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty z dnia 28 stycznia 2010 r., nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia 10 marca 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 155, art. 105 § 1 kpa, art. 71 ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( j. t. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania M. K.-M. od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia 28 stycznia 2010 roku w sprawie: - odmowy zmiany ostatecznej decyzji własnej nr [...] z dnia 15.05.2009 r. orzekającej o uprawnieniu do zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 120% kwoty określonej w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy miesięcznie od dnia 5.05.2009 r. orzekł: - o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości, - o umorzeniu postępowania administracyjnego Starosty [...] prowadzonego na podstawie art.155 kpa w oparciu o wniosek M. K. - M. z dnia 28.12.2009 r. o wypłatę zasiłku dla bezrobotnych w wysokości należnej z mocy samego prawa wraz z należnymi odsetkami. Rozstrzygnięcie to, jak wynika z uzasadnienia do decyzji, zapadło na tle następującego stanu faktycznego: w dniu 7.11. 2008 r. M. K. – M. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 15.11.2008 roku w wysokości 80% kwoty określonej w art. 72 ust.1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, gdyż w dniu rejestracji przedłożył tylko świadectwo pracy z Firmy "A" [...], potwierdzające zatrudnienie od dnia 1.09.2006r. do 31.10.2008 roku i taką informację rejestrujący się podał w części "B" karty rejestracyjnej bezrobotnego. W związku z uzupełnieniem w dniu 5.05.2009 r. dokumentów dotyczących długości stażu pracy i wnioskiem skarżącego, decyzją organu I instancji z dnia 15.05 2009 r. o zmianie decyzji własnej, Starosta [...] przyznał stronie zasiłek w wysokości 120% kwoty określonej w art. 72 ust. 1 ustawy od dnia 5.05.2009 r. Decyzją organu I instancji z dnia 18.11. 2009 r. orzeczono – w związku z upływem okresu pobierania - o utracie przez stronę prawa do zasiłku. Decyzje nie były kwestionowane przez stronę i są ostateczne. Wnioskiem z dnia 2.12.2009 r. podtrzymanym w dniu 28.12.2009 r. M. K.- M. wniósł o "zrekompensowanie różnicy" w wysokości wypłacanego wcześniej zasiłku dla bezrobotnych uznając, że skarżącemu z mocy prawa przysługiwał od dnia 15.11.2008 r. zasiłek dla bezrobotnych w wysokości 120% kwoty określonej w art.72 ust. 1 ustawy. Organ I instancji, powołując się na treść art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( po wcześniejszym wyjaśnieniu swego stanowiska w piśmie do strony) odmówił zmiany w trybie art. 155 kpa swojej wcześniejszej decyzji z dnia 15.05.2009 r. orzekającej o uprawnieniu do zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 120% kwoty określonej w art.72 ust. 1 ustawy. Następnie organ odwoławczy, po przeanalizowaniu treści art. 155 kpa i jego wykładni wyjaśnił, że ponieważ zmiana decyzji organu I instancji w sprawie zasiłku dla bezrobotnych M. K. - M. nie mogła nastąpić w trybie art. 155 kpa ( jak wnosił skarżący), bowiem stan faktyczny sprawy nie wyczerpywał hipotezy art. 155 kpa, to postępowanie prowadzone przez organ I instancji, po uchyleniu decyzji z dnia 28.01.2010 r. należało umorzyć na mocy art. 105 kpa. Organ odwoławczy nie znajduje również podstaw do rozważań merytorycznych w sprawie, bowiem strona nie złożyła wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z dni: 14.11.2008 r. i 15.05.2009 r., a organ odwoławczy nie widzi podstaw do wszczynania z urzędu postępowań w sprawie stwierdzenia ich nieważności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. K. - M. wniósł o uchylenie opisanej decyzji Wojewody [...], uznanie uprawnień skarżącego do zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 120 % kwoty określonej w art.72 ust. 1 ustawy oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, na które składają się koszty przesyłek, przejazdów i wyżywienia ( bez sprecyzowania ich wysokości i źródeł powstania). Uzasadniając wnioski skargi skarżący napisał, że uważa, iż zgodnie z art. 72 ust. 3 w zw. z art. 72 ust. 1 ustawy z 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, osobom z udokumentowanym co najmniej 20-letnim stażem pracy przysługuje zasiłek w wysokości 120 % kwoty bazowej. W toku postępowania nie zrozumiano ani wniosków ani argumentacji skarżącego, który nie domagał się uchylenia decyzji organu I instancji z dnia 15.05.2009 roku ( mimo, iż w ocenie skarżącego jest ona zbędna podobnie jak decyzja z dnia 14.11.2008 roku), natomiast domaga się wypłaty zasiłku w wysokości 120 % kwoty bazowej od dnia zarejestrowania się jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku, bowiem zgodnie z przepisami o postępowaniu dowodowym z kpa udokumentował, w czasie rejestracji, co najmniej 20-letni okres pracy (składając oświadczenie, któremu nie nadano określonej prawem formy, oraz składając dokumenty poświadczające nieprzerwane zatrudnienie skarżącego w latach 1973-2004). Przedmiot sprawy został wymyślony przez orzekające organy. Przepis § 3 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia MGiP z dnia 26.11.2004 r. (Dz. U. Nr 262, poz. 2607) zawiera koniunkcję, której organy nie wzięły pod uwagę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując argumenty faktyczne i prawne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji narusza przepisy prawa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie podziela poglądu skarżącego, iż prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje ex lege, bez potrzeby wydawania w tej kwestii decyzji administracyjnej, albowiem wydawanie decyzji, między innymi o: uznaniu lub odmowie uznania danej osoby za bezrobotną oraz utracie statusu bezrobotnego, przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu lub wznowieniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku przewidują przepisy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( zwanej dalej ustawą). W dniu 2 grudnia 2009 roku, gdy do organu I instancji wpłynął wniosek skarżącego o zmianę wysokości zasiłku od dnia 14.11.2008 roku, istniały w obrocie prawnym ostateczne decyzje przyznające skarżącemu zasiłek dla bezrobotnych w ustalonej wysokości i okresie ( tj. decyzje organu I instancji z dnia 14.11.2008 roku i z dnia 15.05.2009 roku). Z tego też względu można zrozumieć stanowisko organów orzekających w sprawie, że początkowo pisemnie poinformowały skarżącego o "braku podstaw do modyfikacji ostatecznych decyzji" orzekających o zasiłku ( pismo organu I instancji z dnia 10.12.2009 roku). Ponieważ zarówno przepisy kpa tak przewidują (art. 104) jak i skarżący domagał się rozstrzygnięcia wniosku w formie decyzji administracyjnej organ I instancji orzekł o "odmowie zmiany ostatecznej decyzji własnej z dnia 15.05.2009 roku../.../", z oczywistych względów niefortunnie, bowiem skarżący nie domagał się zmiany korzystnej dla siebie i słusznej decyzji z dnia 15.05.2009 roku. W tym miejscu należy podzielić słuszność zarzutu skarżącego, że organy orzekały w innej sprawie czy przedmiocie, niż określił to skarżący we wniosku z dnia 2 grudnia 2009 roku. We wniosku tym skarżący domagał się "rozliczenia przyznanego mi zasiłku z tytułu pozostawania bez pracy/.../" i przyznania Mu (wypłacenia) "różnicy na moją rzecz pomiędzy sumą zasiłków w miesięcznej wysokości 120 % kwoty określonej w ustawie, a sumą pobraną (czyli – 80% kwoty bazowej zasiłku). Zatem jeśli rozpatrywać sprawę w kontekście art. 155 kpa, to w grę mogła wchodzić ewentualnie zmiana decyzji organu I instancji z dnia 14.11.2008 roku orzekająca o przyznaniu zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 80 % kwoty bazowej. Zauważyć jednak należy, że w piśmie z dnia 28 grudnia 2009 roku, które wpłynęło do organu I instancji w dniu 4 stycznia 2010 roku, skarżący zarzucił, że postępowanie dowodowe przeprowadzone w przedmiocie ustalenia okresu uprawniającego do zasiłku (pracy), dotknięte było wadą rażącego naruszenia prawa, co może świadczyć o woli zgłoszenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej prawo do zasiłku w wysokości 80 % kwoty bazowej od dnia 14.11.2008 roku do dnia 5.05.2009 roku. W szczególności o takim żądaniu strony świadczy treść odwołania od decyzji organu I instancji, w którym skarżący domagał się "zmiany przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji z dnia 28.01.2010 roku". Gdyby rzeczywiście organy miały wątpliwości co do treści żądań strony, winny, zgodnie z art. 64 § 2 kpa, wezwać skarżącego do sprecyzowania wnoszonych wniosków. W zasadzie należy zgodzić się z poglądami wyrażonymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnośnie braku możliwości zmiany w tym przypadku ostatecznej decyzji w trybie art. 155 kpa, aczkolwiek w świetle wykładni tego przepisu, dokonanej w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 3.11.2009 roku w sprawie II GPS 2/2009 (system inf. prawnej LEX nr 528035) wydaje się to również możliwe. Natomiast całkowicie oderwane od okoliczności sprawy, a w szczególności – treści żądania skarżącego - jest stwierdzenie, że postępowanie w sprawie, wobec braku możliwości zmiany decyzji z dnia 15.05.2009 roku w trybie przewidzianym w art. 155 kpa ulega umorzeniu. Jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, art. 105 kpa stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe m.in. w sytuacji, gdy brak jest któregoś elementu materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. Komentarz do KPA B. Adamiak, J. Borkowski, wyd. C.H. Beck, wyd. 7 str. 485). W sprawie z wniosku M. K.-M. sytuacja bezprzedmiotowości – wbrew twierdzeniom organów obu instancji - nie występuje, bowiem skarżący domaga się konsekwentnie orzeczenia o prawie (wypłaty) zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 120% kwoty bazowej od dnia 14.11.2008 roku, twierdząc, że w chwili rejestracji udokumentował uprawniający do tego okres zatrudnienia. Ani we wniosku z dnia 2.12.2009 roku, ani w piśmie z dnia 28.12.2009 roku, odwołaniu od decyzji organu I instancji i w skardze do sądu skarżący nie domagał się zmiany ostatecznej decyzji przyznającej prawo do zasiłku w trybie art. 155 kpa, zatem rację ma skarżący, że organy "wymyśliły " przedmiot sprawy, by załatwić ją negatywnie dla skarżącego. W odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia 28 stycznia 2010 roku skarżący podnosił jednoznacznie, że w sprawie zmiany decyzji organu I instancji z dnia 14.11.2008 roku znajduje zastosowanie nie art. 156 § 1 pkt. 3 kpa (jak napisał organ I instancji), nie art. 155 kpa ale art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. odwołanie od decyzji organu I instancji ostatnie zdanie). Zatem nie znajduje odzwierciedlenia w stanie faktycznym sprawy twierdzenie organu II instancji, że "w aktach nie znajduje się również zindywidualizowany konkretnie w stosunku do którejkolwiek z powyższych decyzji organu I instancji wniosek o stwierdzenie jej nieważności /.../" (końcowa część uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Rozpatrując ponownie sprawę organy orzekające wezmą zatem pod uwagę fakt, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z dnia 14.11.2008 roku w części, w jakiej nie przyznano skarżącemu kwoty zasiłku dla bezrobotnych w wysokości różnicy między 80 % a 120% kwoty bazowej M. K. - M. wystąpił dwukrotnie tj. w piśmie z dnia 28.12.2009 roku (por.pkt.1,2 i 3 pisma) i w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia 15.02.2010 roku (por. końcowe zdanie pisma). Nawiązując do treści żądań skarżącego zawartych w pkt. 2 i 3 skargi wyjaśnić należy, że przedmiotem sprawy sadowoadministracyjnej była legalność decyzji organów obu instancji w kwestii zmiany ostatecznej decyzji organu I instancji z dnia 15.05.2009 roku, gdyż taki był przedmiot rozstrzygnięcia przez organ II instancji, zatem zgodnie z przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd nie miał możliwości orzec o "uznaniu uprawnienia do zasiłku dla bezrobotnych skarżącego w maksymalnej wysokości (por. art. 3 § 2 pkt.1-4 i 8, art. 154 § 1 i 2 cyt. ustawy); natomiast żądanie "zasądzenia kosztów postępowania, w szczególności kosztów przesyłek, przejazdów i wyżywienia" nie mogło zostać uwzględnione wobec niezgłoszenia przez skarżącego wniosku precyzującego żądanie należnych kosztów ( por. art.210 § 1 cyt. ustawy).O skutkach niezgłoszenia żądania należnych kosztów skarżący informowany był pismem Sądu z dnia 6 maja 2010 roku ( k- 8 akt sądowych). Z opisanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku, albowiem opisane naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.