III SA/Gd 182/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: NSA Anna Orłowska (spr.) WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi R. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany określenia powierzchni działki w ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego R. L. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, powołując art. 138 § 1 k.p.a., art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.z 2005 r. Nr 240 poz. 2027 ze zm.), § 46 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38 poz. 454) - po rozpatrzeniu odwołania R. L. - utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] nr [...], którą organ I instancji orzekł o "odmowie przywrócenia powierzchni działki nr [...] położonej w C. na 780 m2 oraz umorzył postępowanie dotyczące przywrócenia powierzchni ww. działki". Rozstrzygnięcie to zapadło na tle następującego stanu faktycznego: W protokole granicznym z dnia [...] uprawniony geodeta opisał przebieg granic działek nr [...] i [...] położonych w obrębie ewidencyjnym C., gmina C. z działkami sąsiadującymi. Do protokołu dołączono szkic polowy nieruchomości określający położenie punktów granicznych i przebieg spornych nieruchomości. W prawomocnym postanowieniu z dnia [...] sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w C. ustalił, że granica pomiędzy nieruchomościami w C., z których jedna stanowiąca działkę nr [...] zapisana w księdze wieczystej Kw [...] Sądu Rejonowego w C. i stanowi własność R. L. i jego żony M. L. w ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej, a drugą stanowiącą własność H. R. przebiega odcinkami prostymi łączącymi punkty 1067/2092-2093, 2093-2094, 2094-2095, 2095-2096/9904, 2096/9904-7/957 oznaczonymi na mapie sporządzonej przez geodetę G. P. w dniu 17 maja 1992 r. Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta orzekł o "ustaleniu powierzchni działki położnej w C., tj. działki nr [...] na powierzchnię 600 m2". W uzasadnieniu powołano się na opisane postanowienie Sądu Rejonowego w C. dnia [...] sygn. akt [...]. Granica pomiędzy nieruchomościami odpowiada danym z pomiaru podstawowego z dnia 21 sierpnia 1950 r. i jest zgodna z załączonym do tego pomiaru szkicem polowym, dotyczącym wydzielenia parceli nr [...] o powierzchni 0,0600 ha. W dniu [...] do Starostwa Powiatowego wpłynęło zgłoszenie pracy geodezyjnej - wznowienia granic działek [...] i [...] położonych w C. W wyniku podjętych działań Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno Kartograficzne w B. sporządziło m.in. takie dokumenty jak: - wykaz zmian gruntowych nr 811/2005 (według nowego stanu: w działce nr [...] o powierzchni 0582 m2 wyodrębniono drogę natomiast w działce nr [...] nr [...] o powierzchni 1382 m2 wyodrębniono drogę i teren zabudowany), - protokół przyjęcia granic nieruchomości oznaczonych jako "działki nr [...] i [...] z działkami sąsiednimi". - protokół końcowej kontroli technicznej z dnia 20 października 2005 r. Wnioskiem z 24 listopada 2006 r. R. L. zwrócił się do Starosty "o wydanie decyzji administracyjnej na okoliczność przywrócenia do stanu pierwotnego powierzchni (...) działki nr [...] położonej w C., tj. do powierzchni 780 m2". W uzasadnieniu decyzji Starosty z dnia [...] nr [...] organ podniósł, że "aktualna powierzchnia działki [...] (dawna działka [...]) położonej w C. wynosi 0,582 ha (...) i wynika ona z operatu [...] wykonanego przez OPGK [...] przyjętego do powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa. Wykonawca prac geodezyjnych obliczył powierzchnię działki w granicach określonych prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] sygn. akt [...]. Ponadto organ I instancji stwierdził, że "granica ustalona przez Sąd odpowiada danym z pomiaru podstawowego z dnia 21 sierpnia 1950 r. i jest zgodna z załączonym do tego pomiaru szkicem polowym dotyczącym wydzielenia parceli nr [...]". W odwołaniu od tej decyzji R. L. wniósł m.in. o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 §1 pkt 3 kpa, ponadto żądał przywrócenia i scalenia działki nr [...] do stanu pierwotnego, tj. do powierzchni 780 m2, oraz wyjaśnienia zarzutów na rozprawie z udziałem geodetów G. P., W. G. Uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, argumentował, iż powołane postanowienie Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] sygn. akt [...] jest prawomocne i wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe. Stanowiło ono podstawę do obliczenia powierzchni działki w granicach określonych prawomocnym postanowieniem przez wykonawcę prac geodezyjnych OPGK [...], który obliczył i wykazał w operacie geodezyjnym [...] 0,582 ha powierzchni działki nr [...]. Operat geodezyjny został przyjęty do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa a zmiany wynikające z opracowania geodezyjnego stanowiły podstawę do aktualizacji operatu ewidencyjnego, który jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który powinien być utrzymywany w stałej aktualności co do stanu faktycznego i prawnego, na podstawie odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej oraz prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych i innych aktów normatywnych. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji wskazał, iż postępowanie odwoławcze ma pierwszeństwo przed nadzwyczajnymi trybami postępowania administracyjnego, zaś zastosowanie trybu nadzwyczajnego w stosunku do decyzji nieostatecznej, od której wniesiono w terminie odwołanie rażąco narusza art. 15 k.p.a. oraz narażałoby organ na zarzut nieważności z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego nie wystąpiły przesłanki, które uzasadniałyby przeprowadzenie w niniejszej sprawie rozprawy administracyjnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. L. wniósł o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto żądał wyjaśnienia, czy decyzja Naczelnika Miasta z dnia [...] nr [...] jest decyzją pozostającą w obrocie prawnym oraz zbadania, czy geodeta G. P. mógł w tych okolicznościach ustalać nowe granice działki nr [...]. Skarżący wyraził wątpliwość co do wytyczenia jej granic w odcinkach prostych. W ocenie skarżącego organy orzekające w niniejszej sprawie wbrew art. 6, 7, 8, 9 i 10 § 1 k.p.a. nie zapewniły mu możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w tej sprawie. Ponadto postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 61 § 2 i § 4, 67 § 2 pkt 2, 73 §1, 75 § 1, 77 § 1, 81, 89 § 1, 107 § 3, 156 § 1 pkt 3 oraz 139 k.p.a. Ponadto podniósł, iż w zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu. Zdaniem skarżącego droga sądowa w sprawie rozgraniczenia nieruchomości jest niedopuszczalna, jeśli organ administracji umorzył postępowanie i przekazał sprawę do sądu w wyniku sprzeciwu strony od ugody zawartej przed wyznaczonym geodetą a organ, który przekazał sprawę o rozgraniczenie sądowi nie staje się uczestnikiem postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z uwzględnieniem wymogów art. 134 § 1 cyt. ustawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, utrzymującego w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie zmiany określenia powierzchni działki w ewidencji gruntów. Powołany jako podstawa prawna decyzji organu I instancji przepis art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.z 2005 r. Nr 240 poz. 2027 ze zm.) stanowi, że ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawiera operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów (art. 24 ust. 1 ustawy). § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38 poz. 454) stanowi, iż dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Natomast z urzędu - stosownie do § 46 ust. 2 cyt. rozporządzenia wprowadza się zmiany wynikające z: 1) prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, 2) opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, 3) dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, 4) ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że ewidencja gruntów i budynków jest jedynie zbiorem informacji, nie może być natomiast źródłem praw, co oznacza, że nie można poprzez zmianę zapisu w ewidencji gruntów ustanowić prawa, czy rozszerzyć jego zakres. W wyroku z dnia 20 listopada 1998r. sygn. akt II SA 914/98 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej (opubl. baza LEX nr 41816, podobnie zob. wyrok z dnia 17 lutego 1993 r., sygn. akt II SA 1155/92, wyrok z dnia 4 marca 1999 r. sygn. akt II SA 17/00, baza LEX nr 46214). W niniejszej sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] nr [...], którą organ I instancji orzekł o "odmowie przywrócenia powierzchni działki nr [...] położonej w C. na 780 m2 oraz umorzył postępowanie dotyczące przywrócenia powierzchni ww. działki". Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji nie odpowiada wymogom stawianym decyzji administracyjnej przez przepis art. 107 k.p.a. Stosownie do § 1 tego przepisu decyzja powinna zawierać m.in. "oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne (...)". Wymogi uzasadnienia decyzji określone zostały natomiast w § 3 ww. przepisu. W świetle powyższego rozstrzygnięcie i uzasadnienie to dwa istotne elementy składowe decyzji. Treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem albo nałożonym na nią obowiązkiem. Osnowa (rozstrzygnięcie decyzji) jest jej kwintesencją, wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego wypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Sąd w niniejszym w składzie zauważa, iż wpis do ewidencji gruntów i budynków stanowi potwierdzenie istniejącego stanu prawnego nieruchomości. Postępowanie o zmianę treści wpisu nie służy natomiast samodzielnemu dokonywaniu zmian prawnych w tym zakresie. Skoro więc organ administracji rozpatrywał wniosek skarżącego z dnia [...]. "o wydanie decyzji administracyjnej na okoliczność przywrócenia do stanu pierwotnego powierzchni (...) działki nr [...] położonej w C., tj. do powierzchni 780 m2", to rozstrzygnięcie w decyzji powinno dotyczyć wprowadzenia (lub odmowy) zmiany powierzchni przedmiotowej działki w ewidencji gruntów i budynków. Równocześnie Sąd zauważa, że organ odwoławczy zobowiązany był, stosownie do art. 54 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do przekazania Sądowi całości akt sprawy (oryginału). Przekazana wraz z odpowiedzią na skargę teczka akt jest nieuporządkowana, nieponumerowana, część dokumentów to kserokopie, a karty nie są ułożone w chronologicznym porządku i nie zawierają podziału na akta I i II instancji. Taki sposób działania organu utrudnia w znacznym stopniu ocenę legalności podjętych decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy orzekające ustalą w nie budzący wątpliwości stan faktyczny sprawy i ustosunkują się w tym zakresie do całości materiałów dowodowych, pod kątem mających zastosowanie przepisów prawa materialnego oraz zasad wynikających w szczególności z przepisów art. 7, 10, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz uzasadnią właściwie sformułowane rozstrzygnięcie stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Skoro zatem zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie spełniają wymogów art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez to, że nie zawierają rozstrzygnięcia w sprawie żądania skarżącego, o którym wypowiadają się w uzasadnieniach decyzji, podlegały one uchyleniu na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 powołanej ustawy. Zważywszy na rodzaj decyzji Sąd nie orzekał o wstrzymaniu wykonalności (art.152 cyt. ustawy).