III SA/Gd 184/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Gorski Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Elżbieta Kowalik- Grzanka ( spr. ) Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2010 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 10 marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę. W następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 września 2008 r. wydanego w sprawie o sygnaturze III SA/Gd 171/08 Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny działając na podstawie art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie k.p.a.), art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851 z późn. zm.) ponownie nie stwierdził u R.K. choroby zawodowej wymienionej w pozycji 21 wykazu chorób zawodowych określonych w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869) tj. obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo – nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonym jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz. W uzasadnieniu decyzji wydanej w dniu 12 stycznia 2010 r. organ I instancji wskazał, że decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydał po dogłębnej analizie materiału dowodowego w tym kart oceny narażenia zawodowego, orzeczenia lekarskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. oraz orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi. W świetle przedmiotowej dokumentacji odnoszącej się do czynności, które strona wykonywała w trakcie pracy zawodowej w latach 1971 – 2007 (jako kierowca, traktorzysta, spawacz, pracownik fizyczny) brak było podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. W rozpatrywanej sprawie jednostki orzecznicze stwierdziły bowiem, że warunki pracy w/w nie stwarzały możliwości powstania choroby zawodowej narządu słuchu. Z kolei rozpoznany ubytek słuchu nie spełnia kryteriów określonych w wykazie chorób zawodowych. W następstwie odwołania wniesionego przez R. K. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 10 marca 2010 r., działając w oparciu o art. 5 pkt 4a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wskazując na przebieg oraz charakter zatrudnienia strony jak i tok czynności przeprowadzonych w toku postępowania przed organem I instancji ze szczególnym uwzględnieniem wydania stosownych orzeczeń lekarskich podniósł, że w sprawie nie było potrzeby wykonywania ponownych badań słuchu. Przeprowadzone w sprawie specjalistyczne badania lekarskie jak i zgromadzona dokumentacja lekarska nie dały podstaw do wydania decyzji pozytywnej dla strony, gdyż stwierdzone u w/w schorzenie słuchu (tj. obustronne odbiorcze upośledzenie słuchu typu pozaślimakowego) nie figuruje w obecnie obowiązującym wykazie chorób zawodowych. Nadto przedmiotowe schorzenie nie powstało w wyniku pracy wykonywanej w narażeniu na hałas, gdyż charakter pozaślimakowy niedosłuchu nie jest skutkiem oddziaływania hałasu na narząd słuchu. W reasumpcji organ II instancji uznał rozstrzygnięcie organu I instancji za w pełni prawidłowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku R.K. reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie pkt 21 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ badał stan słuchu skarżącego w zakresie istnienia ubytku słuchu typu pozaślimakowego. W sprawie nie przeprowadzono zaś postępowania na okoliczność, czy skarżący nie cierpi na obustronny trwały ubytek słuchu typu czuciowo – nerwowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Co istotne, sąd administracyjny nie może wypowiadać się w kwestii stwierdzenia choroby zawodowej, a jedynie ocenić winien zgodność z prawem rozstrzygnięć podjętych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Orzeczenie o stwierdzeniu choroby zawodowej bądź o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej następuje bowiem w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez uprawniony organ administracji publicznej. Procedura związana z postępowaniem w takiej sprawie uregulowana jest z kolei w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869). Na mocy § 11 ust. 1 tego rozporządzenia do postępowań w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy tego rozporządzenia, z tym że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne. Przepis ten miał zastosowanie w niniejszej sprawie, gdzie do wszczęcia postępowania doszło w maju 2006 r. i do dnia wejścia w życie rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych (tj. 3 lipca 2009 r.) było ono prowadzone w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). Należy zauważyć, że za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że definicja prawna choroby zawodowej składa się z dwóch elementów, z których jeden jest formalnie wskazany w określonym wykazie, a drugi dotyczy określonego związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. Nadto należy zauważyć, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowany jest pogląd o związaniu organów inspekcji sanitarnej rozpoznaniem podanym w stosownym orzeczeniu lekarskim. Takie stanowisko zostało przedstawione m.in. w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2002 r. i zachowuje ono nadal aktualność (sygn. OPS 3/02, publ. ONSA 2003/1/4) Oznacza to, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w przedmiocie choroby zawodowej w istocie nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Orzeczenie lekarskie jest bowiem jedynym wiarygodnym środkiem dowodowym służącym stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Stosownie do przepisów rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych i zasady swobodnej oceny dowodów właściwy państwowy inspektor sanitarny wydaje decyzję na podstawie materiału dowodowego, w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz karcie oceny narażenia zawodowego pracownika. Jeżeli zaś przed wydaniem decyzji organ stwierdziłby, że zebrany materiał dowodowy jest niewystarczający powinien zażądać uzupełnienia wydanego orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację. Zgodnie z punktem 21 obecnie obowiązującego załącznika zawierającego wykaz chorób zawodowych jako choroba zawodowa może być kwalifikowany obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo – nerwowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz. Jak wskazały organy orzekające w sprawie, stwierdzone u skarżącego schorzenie nie powstało w wyniku pracy w narażeniu na hałas lecz w wyniku czynników pozazawodowych. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. rozpoznał u skarżącego niedosłuch odbiorczy - typu ślimakowego ucha lewego oraz niedosłuch odbiorczy typu pozaślimakowego ucha prawego o wielkości 43 dB dla obu uszu natomiast IMP w Łodzi obustronne odbiorcze upośledzenie słuchu typu pozaślimakowego. Na skutek zobowiązania organu administracji lekarska jednostka orzecznicza szczegółowo wyjaśniła przedmiotową rozbieżność, podając, iż różnica w postawionych rozpoznaniach wynika z możliwości diagnostycznych ale pozostaje bez wpływu na ostateczne orzeczenie o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Rozpoznanie bowiem WOMP w G. postawiono na podstawie badań wykonanych w tym ośrodku natomiast poszerzona diagnostyka była możliwa dopiero w IMP w Łodzi, w którym wykonano audiometrię słowną, a przede wszystkim badanie obiektywne ABR, które to badania wykazały ubytek słuchu pozaślimakowy obustronnie. W wydanych rozstrzygnięciach wskazano nadto, że stwierdzone schorzenie nie figuruje w wykazie chorób zawodowych zawierającym sztywne kryteria niedosłuchu. W orzeczeniu Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. stwierdzono, że w sprawozdaniu z badań środowiska pracy z dnia 3 sierpnia 2006 r. nie stwierdzono przekroczenia wartości normatywnych hałasu ze względu na ochronę słuchu na stanowisku – operator ciągnika. Poziom ekspozycji na hałas w odniesieniu do 8 – godzinnego dnia pracy wynosił 83 dB, co stanowiło 0,6 – krotności NDN. Nie stwierdzono przy tym przekroczenia maksymalnego poziomu dźwięku A oraz szczytowego poziomu dźwięku C. Biologicznym skutkiem narażenia na przewlekły uraz akustyczny w czasie pracy jest zaś wystąpienie ubytku słuchu typu ślimakowego obustronnie, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym. Niedosłuch stwierdzony u pacjenta nie spełnia kryteriów niedosłuchu wymienionych w wykazie chorób zawodowych, a zatem brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Z opinii Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi wynika, że rozpoznane obustronne odbiorcze upośledzenie słuchu ma charakter pozaślimakowy i analiza narażenia zawodowego uzasadnia twierdzenie, że skarżący nie był narażony w środowisku pracy na hałas stwarzający ryzyko zawodowego uszkodzenia słuchu. W ocenie Sądu podana argumentacja jest wyczerpująca. Jednostki medycyny pracy w sposób przekonywający wyjaśniły z jakich przyczyn choroby skarżącego nie można uznać za chorobę zawodową. Wyrażona ocena została zawarta w spełniających wymagania formalne opiniach upoważnionych do tego podmiotów. W tym świetle postępowanie w sprawie podejrzenia choroby zawodowej u R. K. zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującą procedurą dotyczącą rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych. Zdaniem Sądu organy państwowej inspekcji sanitarnej, w oparciu o art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dokonały rzetelnej oceny orzeczeń lekarskich, mających walor opinii biegłego i nie znalazły podstaw do zakwestionowania ich wiarygodności. Odnosząc się do zarzutów skargi jeszcze raz stwierdzić trzeba, że w sprawie dotyczącej choroby zawodowej istotne jest przede wszystkim ustalenie, na jaką chorobę cierpi strona i czy mieści się ona w wykazie chorób zawodowych. Rozpoznawanie chorób zawodowych stanowi zaś zagadnienie stricte medyczne leżące wyłącznie w gestii upoważnionych do tego jednostek służby zdrowia. Przekonanie skarżącego o pracy w warunkach stwarzających ryzyko powstania określonej choroby zawodowej oraz zgłaszane przez badanego dolegliwości (vide: odwołanie od decyzji organu I instancji) nie mogą "automatycznie" uzasadniać stwierdzenia choroby zawodowej, tym bardziej, że nie wykazały jej szczegółowe badania w pełni merytorycznych jednostek orzeczniczych obydwu szczebli. W sprawie organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w wyniku analizy treści kart oceny narażenia zawodowego wykazały, że warunki pracy R. K. nie stwarzały możliwości powstania jakiejkolwiek choroby zawodowej narządu słuchu. Odnieść to zatem należy do ubytku słuchu typu ślimakowego jak i ubytku słuchu typu czuciowo – nerwowego, o których to schorzeniach traktuje pkt 21 załącznika do obecnie obowiązującego rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. W związku z tym zarzut skargi, że organy nie prowadziły postępowania w kierunku ubytku słuchu czuciowo - nerwowego (na który to ubytek wskazuje pkt 21 załącznika do rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r.) nie jest trafny. Skarżący przez jednostki medycyny pracy był bowiem badany kompleksowo. Wynika to jednoznacznie z orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi, w którym wskazano, że skarżącemu przeprowadzono "[...] kompleksowe badania audiologiczne zweryfikowane audiometrią obiektywną (tympanometria, ABR) z uwzględnieniem audiometrii słownej [...]". Z uwagi na wyeliminowanie hałasu jako źródła schorzenia nie było potrzeby – na co zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy – aby ponownie poddawać skarżącego badaniom słuchu, gdyż jak wyżej wykazano, skarżący w środowisku pracy nie był narażony na ponadnormatywny hałas. Tym samym nawet ewentualne stwierdzenie w wyniku badań ubytku słuchu czuciowo-nerwowego o odpowiednich parametrach, nie dawałoby podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej wobec jednoznacznego stwierdzenia, na podstawie materiału dowodowego, iż w środowisku pracy nie był on narażony na ponadnormatywny hałas. Tak więc zarzut skargi nie mógł wywołać zamierzonego skutku albowiem naruszenie przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie przyczyn zaniechania badań w tym kierunku nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Wobec braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej odmówiły stwierdzenia choroby zawodowej, a wydane rozstrzygnięcia Sąd ocenił jako zgodne z prawem. W reasumpcji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.