III SA/Gd 188/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Protokolant: Starszy Asystent Sędziego Konrad Milczanowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2021 r. sprawy ze skargi P. D. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia 4 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę. Decyzją z dnia 20 stycznia 2020 r. nr [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej przyznał P. D. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. w wysokości 10,39 zł dziennie, jednak nie dłużej niż do dnia utraty uprawnienia. Decyzją z dnia 18 grudnia 2020 r. nr [...] Komendant Państwowej Staży Pożarnej stwierdził wygaśniecie z dniem 1 listopada 2020 r. wyżej wskazanej decyzji z dnia 20 stycznia 2020 r. w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 104 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej powoływanej jako "k.p.a.", art. 11a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1123 ze zm.), powoływanej dalej także jako ustawa, oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie trybu przyznawania strażakowi Państwowej Straży Pożarnej równoważników pieniężnych za remont albo brak lokalu mieszkalnego, a także warunków zamiany lokali mieszkalnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 241, poz. 2033). W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 6 grudnia 2020 r., złożonym wraz z oświadczeniem mieszkaniowym, P. D. poinformował o zawarciu w dniu 18 lipca 2020 r. umowy najmu instytucjonalnego z programu "Mieszkanie dla Rozwoju" wcześniej "Mieszkanie Plus" (umowę zawarł wraz z żoną K. D.). Umowa ta dotyczyła mieszkania w stanie deweloperskim, w G. przy ul. [...]. Do ukończenia remontu, to jest do dnia 30 października 2020 r. zamieszkiwał wraz z rodziną w mieszkaniu teściowej E. D. U teściów małżonkowie D. zamieszkiwali na podstawie nieodpłatnej umowy użyczenia, a zatem strona miała tytuł prawny do lokalu, jednak lokal ten nie spełniał wymogów technicznych i bytowych, jak również nie odpowiadał normom zaludnienia. Organ ustalił, że według złożonego oświadczenia, w rodzinie strony jest 5 osób, w związku z czym zastosowanie znajduje norma powierzchni od 35 m2 do 50 m2. Organ stwierdził, że nowy lokal zamieszkiwany przez stronę spełnia wymogi posiadania tytułu prawnego oraz wymagania odnośnie norm pokoi, a zatem po dniu 1 listopada 2020 r. nie przysługuje jej już równoważnik pieniężny za brak lokalu. Organ wskazał, że zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza wygaśnięcie wydanej decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa i gdy leży to w interesie strony. Strona odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, że obecnie zamieszkiwany lokal nie spełnia norm zaludnienia, przewidzianych w przepisach dotyczących strażaków. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia 4 lutego 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że od dnia 1 listopada 2020 r. strona wraz z żoną i trójką dzieci zamieszkała w nowym lokalu mieszkalnym. Strona twierdzi, że lokal ten nie spełnia warunków pod względem przysługujących jego rodzinie normom zaludnienia, gdyż suma powierzchni pokoi tego mieszkania wynosi tylko 30,6 m2, a norma zaludnienia, zgodnie z brzmieniem ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, wynosi od 7 do 10 m2. Strona przedłożyła kopię umowy najmu z dnia 18 lipca 2020 r., plan mieszkania, a także oświadczenie mieszkaniowe z dnia 6 grudnia 2020 r. Organ wskazał, że stosownie do treści art. 74 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie prawem pochodnym w stosunku do prawa do lokalu mieszkalnego jest wynikające z art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli strażak lub członkowie jego rodziny nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego. Organu wskazał, że pojęcie "posiadania" lokalu, wobec braku jego zdefiniowania w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej, należy interpretować zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego (art. 336 k.c.). Organ stwierdził, że zgodnie z treścią art. 76 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej strażakowi mianowanemu na stałe przydziela się lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej przysługującym strażakowi normom zaludnienia. Przysługująca strażakowi i każdemu z członków jego rodziny norma zaludnienia lokalu mieszkalnego wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Ponadto lokal ten powinien być położony w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Uprawnienie do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego ustala się na podstawie złożonego przez stronę oświadczenia mieszkaniowego (art. 79 ust. 2 ww. ustawy). Organ ustalił na podstawie przedłożonej dokumentacji, że przedmiotowy lokal przy ulicy [...] w G. posiada powierzchnię 77,15 m2, na którą składają się 4 pokoje, tj. 3 sypialnie o powierzchni odpowiednio: 9,56 m2, 8,57 m2 i 12,47 m2 oraz "pokój dzienny z aneksem kuchennym" o powierzchni 25,25 m2, również łazienka, toaleta i korytarz. Powierzchnia mieszkalna trzech sypialni wynosi łącznie 30,6 m2. P. D. wyjaśnił, że powierzchnia aneksu - kuchni wynosi 12 m2. Na tej podstawie należało przyjąć, że powierzchnia mieszkalna pokoju dziennego połączonego z aneksem kuchennym wynosi 13,25 m2, a powierzchnia mieszkalna pokoi całego lokalu wynosi 43,85 m2. Organ wskazał, że zgodnie z art. 76 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, wielkość powierzchni tego lokalu spełnia ilość norm zaludnienia, jaka przypada stronie i członkom jego rodziny, bowiem wynosi ona ponad 35 m2 (7 m2 x 5 osób, 5 norm zaludnienia). Organ pierwszej instancji prawidłowo zatem stwierdził wygaśnięcie z dniem 1 listopada 2020 r. decyzji w sprawie przyznania stronie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ odwoławczy stwierdził, że strona w sposób wadliwy dokonała obliczenia powierzchni mieszkalnej lokalu, pominęła bowiem powierzchnię mieszkalną "pokoju dziennego z aneksem kuchennym". P. D. zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku twierdząc, że spełnia warunki ustawowe do przyznania równoważnika po przyjęciu 10 m2 na każdego członka rodziny (50 m2). Lokal mieszkalny, który aktualnie zamieszkuje nie spełnia wyżej wymienionych warunków. Zaznaczył, że ma dużą rodzinę i w momencie podpisania umowy najmu pojawiły się wydatki, których nie miał mieszkając z teściową, a utrata dodatku może niekorzystnie wpłynąć na jakość życia jego rodziny. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Staży Pożarnej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", stanowi, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone przez organy z zachowaniem przepisów prawa procesowego, organy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. Uprawnienia strażaka do lokalu mieszkalnego zostały unormowane w przepisach Rozdziału 8 ustawy "Mieszkania strażaków w służbie państwowej" – art. 74-84 ustawy. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymagała wykładni przepisu art. 76 ust. 2 ustawy, w szczególności znaczenia normy zaludnienia wynoszącej od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej. Interpretacja tego uregulowania wymaga rozważenia całokształtu przepisów regulujących uprawnienia strażaka do lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 74 ust. 1 ustawy zasadą jest, że strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jeżeli w miejscowości, w której strażak mianowany na stałe pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej nie ma możliwości przydzielenia lokalu mieszkalnego, strażak może otrzymać kwaterę tymczasową na okres pełnienia służby w tej miejscowości (art. 74 ust. 1 a ustawy). Przepis art. 76 ust. 2 ustawy stanowi, że strażakowi mianowanemu na stałe przydziela się lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej przysługującym strażakowi normom zaludnienia. Przysługująca strażakowi i każdemu z członków jego rodziny norma zaludnienia lokalu mieszkalnego wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. W przypadku gdy nie ma możliwości przydzielenia lokalu mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej liczbie przysługujących norm zaludnienia, w sytuacjach określonych w art. 76 ust. 4 ustawy, strażakowi można przydzielić lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej: 1) mniejszej od przysługującej zgodnie z normami zaludnienia, jeżeli wyrazi on na to pisemną zgodę lub wystąpi z odpowiednim wnioskiem, przy czym przydział takiego lokalu nie pozbawia strażaka prawa do uzyskania lokalu o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej przysługującym mu normom zaludnienia; 2) większej od przysługującej zgodnie z normami zaludnienia, jeżeli okoliczności tego wymagają oraz za zgodą bezpośredniego przełożonego organu właściwego do wydania decyzji w sprawie przydziału lokalu. Z art. 81 pkt 2 ustawy wynika, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się strażakowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Instytucja równoważnika za brak lokalu mieszkalnego została unormowana w art. 78 ustawy. Przepis art. 78 ust. 1 ustawy stanowi, że strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik pieniężny, zwany dalej "równoważnikiem za brak lokalu mieszkalnego", jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 75, nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego oraz nie zachodzi przypadek określony w art. 82 ust. 5. Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego przysługuje w okresie od dnia powstania uprawnienia do jego pobierania do dnia, w którym nastąpiła utrata tego uprawnienia (art. 78 ust. 3 ustawy). Ustawodawca w cytowanych przepisach wskazał, że prawo strażaka do lokalu mieszkalnego może zostać zrealizowane w dwojaki sposób: - przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, - bądź przez przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Prawo strażaka do lokalu mieszkalnego realizowane jest przede wszystkim przez administracyjny przydział lokalu mieszkalnego należącego do jednego z zasobów będących w dyspozycji podmiotów wskazanych w art. 76 ust. 1, a dopiero w dalszej kolejności przez przyznanie świadczenia pieniężnego. Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje strażakowi, jeżeli organ nie zapewnił strażakowi należnego mu lokalu mieszkalnego. Równoważnik ma charakter ekwiwalentu z powodu niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji z zasobów lokali, o których mowa w art. 76 ust. 1 ustawy i jest prawem pochodnym w stosunku do prawa wynikającego z art. 74, co słusznie zaznaczył organ odwoławczy. Prawo do otrzymania lokalu przysługuje w przypadku niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Zatem strażak nabywa - co do zasady - prawo do świadczeń pieniężnych stanowiących zastępcze formy realizacji ustawowego prawa do lokalu mieszkalnego, jeżeli ustawowe uprawnienie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych strażaka nie zostało zrealizowane przez przydział odpowiedniego lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej o przydziale (wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 1288/20). W konsekwencji, oceniając, czy strażakowi przydługie uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu należy przyjąć, że strażakowi nie przyznaje się przedmiotowego równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do przydziału lokalu mieszkalnego. Zatem, gdy strażak lub jego małżonka posiadają w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej strażakowi powierzchni mieszkalnej i zgodnie z art. 81 pkt 2 ustawy, strażakowi nie przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego i nie posiada on także uprawnienia do ekwiwalentu pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W ocenie Sądu, norma zaludnienia lokalu mieszkalnego wynosząca od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej przy przydziale lokalu jest spełniona już wówczas jeżeli organ przydzieli strażakowi lokal o powierzchni 7 m2 na osobę. Z przytoczonych regulacji wynika bowiem, że fakt, iż organ może przyznać strażakowi lokal mieszkalny o powierzchni spełniającej normę większą niż 7 m2, wynoszącą do 10 m2 na osobę, nie skutkuje uprawnieniem strażaka do żądania lokalu o takiej powierzchni. Granice normy od 7 do 10 m2 zostały przez ustawodawcę określone w celu umożliwienia organowi sprawnej realizacji obowiązku przydzielenia lokalu, co potwierdza treść 76 ust. 4 ustawy, (wprowadzającego dalej idące rozwiązanie w zakresie norm powierzchni lokalu) i nie tworzą one po stronie strażaka uprawnienia do żądania lokalu spełniającego maksymalną normę 10 m2 powierzchni mieszkalnej na osobę. Jeżeli zatem organ dysponuje w danej miejscowości lokalem o powierzchni spełniającej normę 7 m2 i przyzna strażakowi lokal o takiej powierzchni, jego prawo do lokalu mieszkalnego zostanie zrealizowane prawidłowo. Ta sama zasada obowiązuje przy realizacji uprawnienia strażaka do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Równoważnik ten nie przysługuje jeżeli strażak posiada lokal mieszkalny spełniający normę 7 m2 powierzchni mieszkalnej pokoi na osobę. Sąd uznał zatem za niezasadny zarzut skarżącego, że organ oceniając, czy przysługuje mu równoważnik za brak lokalu mieszkalnego winien wziąć pod uwagę wielkość lokalu mieszkalnego zapewniającego maksymalną normę powierzchni pokoi na osobę – 10 m2. Skarżący posiada lokal mieszkalny o powierzchni 43,85 m2, zamieszkały przez 5 –osobową rodzinę. Norma 7 m2 na osobę jest zatem spełniona (7x5=35) i skarżącemu nie przysługuje ekwiwalent pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Do powierzchni lokalu mieszkalnego skarżącego organ prawidłowo wliczył powierzchnię salonu, która została ustalona po odjęciu powierzchni kuchni od ogólnej powierzchni pomieszczenia stanowiącego połączony salon i kuchnię. Dodatkowo wskazać należy, że w świetle treści powołanych uregulowań prawnych, przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia nie może stanowić wskazywany w skardze fakt zwiększenia się wydatków rodziny skarżącego. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., jako niezasadną. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenie sądu administracyjnego dostępne jest w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).