III SA/Gd 189/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie Sędzia WSA Marek Kraus (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Sylwia Górny, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A. D., I. R. – M. i M. M. na informację Zarządu z dnia 24 listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu 1. uwzględnia skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi, 2. zasądza od Zarządu na rzecz skarżących A. D., I. R. – M. i M.M. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: 1.1. W odpowiedzi na konkurs ogłoszony przez Zarząd Województwa jako instytucję zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym - dalej jako "RPO", Województwa [...] na lata 2014-2020, dla Osi Priorytetowej 02. Przedsiębiorstwa, Działanie 02.02. Inwestycje profilowane - wsparcie dotacyjne, Dom Wczasowy "[...]" Spółka Cywilna A. D., I. R.-M., M. M. (dalej jako "Skarżący"), złożyli wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "Budowa instalacji fotowoltaicznej wraz z generatorami wiatrowymi na dachu Domu Wczasowego "[...]" w J.". 1.2. Pismem z dnia 18 października 2017 r. "A" S.A. z siedzibą w G., jako instytucja pośrednicząca w realizacji zadań w ramach RPO, poinformowała Skarżących, że w wyniku rozstrzygnięcia konkursu uchwałą Zarządu Województwa nr [...] z dnia 17 października 2017 r. wniosek nie został wybrany do dofinansowania z związku z nieuzyskaniem minimum procentowego. Informację podpisał Dyrektor Regionalnej Instytucji Finansującej J. Z. 1.3. W związku z negatywną oceną merytoryczną wniosku Skarżący, na podstawie art. 53 i art. 54 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460 ze zm. - dalej jako "ustawa wdrożeniowa"), złożyła protest, w którym zgłosiła zastrzeżenia do przeprowadzonej oceny projektu w odniesieniu do kryterium wyboru projektu A.2 oraz B.2. W zakresie potrzeby realizacji projektu, Skarżący wskazali, że w/w projekt został przygotowany w wystarczającym stopniu do jego realizacji wraz z zdobyciem wszelkich niezbędnych uzgodnień i opinii, co zostało udokumentowane w złożonym wniosku o dofinansowanie i jego załącznikach. Potrzeba realizacji projektu oraz jego efekty wpisują się bezpośrednio w zapisy Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych RPO dla programu 2.2.1. Wdrożenie systemów zarządzania środowiskowego służące redukcji energochłonności procesów produkcyjnych i usługowych przedsiębiorstwa dzięki zastosowaniu ekoinnowacji i alternatywnych źródeł energii. Zdaniem Skarżących dzięki realizacji ww. projektu przedsiębiorstwo wyróżni się na tle konkurencji poprzez wykorzystanie i propagowanie energetyki OZE. Projekt zakładający hybrydowe wykorzystanie dwóch źródeł energii odnawialnej - słońca i wiatru - które wzajemnie się uzupełniają pod względem energetycznym, cechuje się nowatorskim rozwiązaniem technicznym w skali kraju. Optymalizacja energetyczna poprzez realizację projektu przyczyni się do intensyfikacji działań w zakresie rozwoju nowych usług z zakresu działalności gospodarczej oraz dalszych inwestycji rozwojowych. W zakresie komplementarności projektu Skarżący wskazali, że projekt jest bezpośrednio związany działaniami rozwojowymi przedsiębiorstwa w ciągłą modernizację i rozwój usług w Domu Wczasowym w J. W ostatnich latach Wnioskodawca przeprowadził gruntowne remonty w/w budynku, wyposażenie obiektu w nowoczesne systemy antypożarowe oraz budowę basenu i strefy usług SPA. Następnie Spółka rozpoczęła działania przygotowujące do realizacji inwestycji w OZE - wykonanie audytów i projektu budowlanego, oraz pozyskanie wszelkich zgłoszeń i pozwoleń administracyjnych. Wymienione działania były niezbędne, aby obiekt mógł pozytywnie zaistnieć na rynku w porównaniu do konkurencji. Wnioskowany projekt ma na celu dodatkowe wyróżnienie prowadzonej działalności na tle konkurencji poprzez stworzenie wizerunku proekologicznego (czyli przyjaznego i nowoczesnego) oraz propagowanie energetyki OZE. Jako, że klientami przedsiębiorstwa są osoby z obszarów całej Polski to pozytywny oddźwięk rozwoju energetyki OZE będzie miał ogólnokrajowy zasięg. Według Skarżących ww. kryteria w ocenie strategicznej I stopnia otrzymały za małą ilość przyznanych punktów. Skarżący wnieśli o ponowne rozpatrzenie i ocenę przyznanych ilości punktów. 1.4. Pismem z dnia 24 listopada 2017 r. "A" S.A. z siedzibą w G. poinformowała Skarżących o nieuwzględnieniu protestu. W wyniku ponownej weryfikacji wniosku o dofinansowanie, z uwzględnieniem zarzutów przedstawionych w proteście wyjaśniono, w zakresie kryterium A.2 Potrzeba realizacji projektu, że członkowie KOP uznali, że potrzeba realizacji projektu została dostatecznie udokumentowana, projekt odpowiada zdiagnozowanym potrzebom, jednak nie można uznać, iż poprzez zakup i zamontowanie przez przedsiębiorstwo paneli fotowoltaicznych wraz z generatorami wiatrowymi wzrośnie potencjał konkurencyjny, a także zdolność do rozwijania nowych/doskonalenia produktów/usług. W związku z tym projekt uzyskał 5 pkt na 10 pkt możliwych. Przywołując treść protestu, wskazano, że po ponownej analizie dokumentacji aplikacyjnej stwierdzić należy, że członkowie KOP mieli rację w swojej ocenie. Rozwiązanie zaproponowane przez Wnioskodawcę na pewno wpłynie na wzrost jego potencjału konkurencyjnego. Należy jednak zauważyć, że w dokumentacji aplikacyjnej nie wykazano, że realizacja projektu przyczyni sic do rozwijania nowych/doskonalenia produktów/usług, co jest niezbędne by w tym kryterium uzyskać maksymalną liczbę punktów. Zgodnie bowiem z zakresem działalności przedsiębiorstwa, dzięki wykorzystaniu rozwiązań zaproponowanych w projekcie, nie będzie świadczyć żadnych nowych usług, a te które dotychczas świadczy nie ulegną zasadniczym zmianom. Co więcej zauważono, że Wnioskodawca nie wykazał zdolności do rozwijania nowych produktów/usług co ma np. odzwierciedlenie w braku stosownych wskaźników realizacji projektu. Na tej podstawie należy przyznać rację członkom KOP, że w projekcie niewystarczająco wykazano zdolności do rozwijania nowych/doskonalenia produktów/usług na dalszym etapie, zatem podtrzymuje się punktację w tym kryterium. W zakresie kryterium B.2 Komplementarność projektu, wskazano, że w piśmie informującym o negatywnej ocenie strategicznej I stopnia, uznano, że projekt nie jest powiązany z żadnymi wcześniej realizowanymi przez Wnioskodawcę działaniami. W związku z tym w ramach tego kryterium przyznano 0 pkt na 15 pkt możliwych. Przywołując treść protestu, wskazano, że w pkt B.2 Komplementarność projektu wniosku o dofinansowanie projektu Wnioskodawca napisał: "Przedmiotowa inwestycja nie nawiązuje do innych projektów związanych z OZE realizowanych przez Beneficjenta". Ponadto rezultaty inwestycji, o których Wnioskodawca napisał na str. 6 Biznesplanu nie wzmacniają się ani nie warunkują się wzajemnie z przedmiotowym projektem oraz nie stanowią następujących po sobie etapów działań Wnioskodawcy. Na tej podstawie podtrzymano punktację przyznaną w tym kryterium. Informację podpisał Dyrektor Regionalnej Instytucji Finansującej J. Z. 2. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, Skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucili instytucji rozpatrującej wniosek ocenę projektu z naruszeniem prawa, które miało istotny wpływ na wynik oceny projektu. W związku z tym wniesiono o ponowne rozpoznanie sprawy przez właściwą instytucję. W uzasadnieniu skargi wskazano, w zakresie zarzutu odnoście oceny kryterium A.2 projektu, że ponowna ocena projektu została dokonana w sposób pobieżny, a więc z naruszeniem prawa mającym istotny wpływ na wynik oceny. Instytucja dokonująca ponownej oceny projektu nie uwzględniła, że inwestycja przyczyni się do rozwoju ekoturystyki. Obecnie bardzo modne jest korzystanie z usług przedsiębiorców, którzy w swojej działalności kierują się troską o środowisko naturalne. Mimo to dotychczas rzadko spotykane jest korzystanie z ekohoteli. Instalacja wytwarzająca energię elektryczną za pomocą odnawialnych źródeł energii, słońca i wiatru, jest z pewnością inwestycja proekologiczną i bardzo atrakcyjną dla nowych klientów, zwłaszcza tych dbających o to, aby w życiu kierować się zasadami ekologii i poszanowania środowiska. Projekt przyczyni się także do oczyszczenia powietrza we nadmorskim kurorcie jakim jest W., ponieważ zmniejszy ilość smogu. Pozornie, po realizacji inwestycji w świadczonych przez Skarżących usługach nic się nie zmieni. Jednakże, to tylko pozory. W rzeczywistości powstaną całkowicie nowe usługi hotelowe - ekousługi hotelowe, które przyciągną nowych klientów, dla których środowisko jest bardzo ważne. Dotychczas w tym miejscu takie usługi nie były świadczone, wobec czego hotel Skarżących nie był w pełni atrakcyjny dla tego segmentu klientów. Segment klientów eko będzie się rozszerzał, tak jak rozszerza się segment klientów eko i bio artykułów spożywczych. Wobec powyższego ponowna ocena projektu została wydana z rażącym naruszeniem prawa polegającym na pobieżnej, nie pogłębionej analizie projektu i naruszenie to miało wpływ na ponowną ocenę projektu. W zakresie oceny kryterium B.2 projektu podniesiono, że ponowna ocena projektu została dokonana w sposób pobieżny, a więc z naruszeniem prawa mającym istotny wpływ na wynik oceny. Instytucja dokonująca ponownej oceny projektu nie uwzględniła, że już sam remont i inne inwestycje w hotel mające na celu zwiększenie jego efektywności energetycznej są bezpośrednio powiązane z projektowaną inwestycją. Owszem, jest to pierwsza inwestycja Skarżących w odnawialne źródła energii, ale jest to wynik złożonego procesu inwestycyjnego mającego na celu przekształcenie hotelu w ekohotel. Skoro podczas remontu zwiększono efektywność energetyczną hotelu, to przygotowano go do przekształcenia w ekohotel ze zwykłego hotelu. Zwieńczeniem tego złożonego zamierzenia inwestycyjnego byłaby inwestycja w odnawialne źródła energii. Zatem projekt jest komplementarny, a pominięcie tego faktu oznacza, że ponowna ocena projektu została wydana z rażącym naruszeniem prawa polegającym na pobieżnej, nie pogłębionej analizie projektu i naruszenie to miało wpływ na ponowną ocenę projektu. 3. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone przez Instytucję Pośredniczącą w informacji z dnia 24 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: 4. Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych powodów aniżeli w niej podniesione. 4.1. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do ustaw szczególnych, przewidujących kontrolę sądów administracyjnych sprawowaną w stosunku do działania organów administracji publicznej, zaliczyć trzeba niewątpliwie ustawę wdrożeniową, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. 4.2. W niniejszej sprawie kontroli sądowej została poddana informacja "A" S.A. z siedzibą w G., jako instytucji pośredniczącej w realizacji zadań w ramach RPO, z dnia 24 listopada 2017 r. o nieuwzględnieniu protestu strony skarżącej od negatywnej oceny merytorycznej jej projektu, zawartej w piśmie instytucji pośredniczącej z dnia 18 października 2017 r. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno informację z dnia 18 października 2017 r. zawierającą negatywną ocenę projektu, jak również informację z dnia 24 listopada 2017 r. r. o nieuwzględnieniu protestu, podpisała ta sama osoba. Stanowi to naruszenie art. 60 i art. 67 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z pierwszym z przywołanych wyżej przepisów, w rozpatrywaniu protestu, w weryfikacji, o której mowa w art. 56 ust. 2, a także w ponownej ocenie, o której mowa w art. 58 ust. 3, nie mogą brać udziału osoby, które były zaangażowane w przygotowanie projektu lub jego ocenę. Przepis art. 24 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Natomiast art. 67 ustawy wdrożeniowej stanowi, że do procedury odwoławczej nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu unormowano w art. 24 § 1 pkt 1-7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 - dalej jako "k.p.a."). W myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 24 § 4 k.p.a. wyłączony pracownik powinien podejmować tylko czynności niecierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes stron. Wskazane wyżej przepisy k.p.a. regulujące wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu mają zastosowanie w sprawie dotyczącej oceny wniosków dokonywanej w ramach postępowań konkursowych przeprowadzanych w trybie przepisów ustawy wdrożeniowej. Odpowiednio stosując art. 24 § 1 k.p.a. należy mieć na uwadze, że instytucja wyłączenia pracownika organu dotyczy zasadniczo spraw związanych z wydawaniem decyzji administracyjnych. Pomimo tego, że informacja z dnia 18 października 2017 r. o rozstrzygnięciu konkursu (informująca o niewybraniu wniosku do dofinansowania w związku z nieuzyskaniem minimum procentowego) nie była decyzją administracyjną, to z racji odesłania zawartego w art. 60 i art. 67 ustawy wdrożeniowej, w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów tej ustawy należało odpowiednio stosować przepisy k.p.a. regulujące instytucję wyłączenia pracownika organu od udziału w sprawie. Instytucję tę należy postrzegać - jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 marca 2005 r. sygn. akt P 8/03 (OTK ZU 2005, nr 3/A, poz. 20) - jako służącą realizacji prawa strony do obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy. W judykaturze podnosi się, że regulację, o której mowa w art. 60 ustawy wdrożeniowej, należy rozumieć szeroko, co oznacza, że każda osoba, która na jakimkolwiek etapie postępowania konkursowego i również przed tym postępowaniem, w jakimkolwiek charakterze i zakresie brała udział w przygotowaniu projektu (wniosku) lub jego ocenie (formalnej lub merytorycznej) podlega wyłączeniu od rozpoznawania protestu. Związek danej osoby z projektem nie musi mieć charakteru bezpośredniego. Zakaz, o którym mowa w tym przepisie dotyczy osób, które poczynając od momentu złożenia projektu do konkursu były zaangażowane w jego rozpatrywanie i czynności, których związanie z tym projektem znalazło swój wyraz w treści dotyczącej tego projektu dokumentacji przebiegu procedury konkursowej, w tym osoba, która informowała o wynikach oceny (por. wyroki NSA: z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 364/13, z dnia 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt II GSK 494/11, wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w CBOSA na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z dnia 6 października 2017 r. sygn. akt II GSK 3048/17 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis art. 60 ustawy wdrożeniowej odnosi się do wszystkich czynności wiążących się z określonym projektem i nie ogranicza się do jego oceny (podobnie NSA w wyrokach z dnia 18 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 125/11 i z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1367/10). Nie można nie dostrzegać, że analizowany przepis stanowi o wszystkich czynnościach związanych z określonym projektem, zaś sama ocena projektu jest tylko jedną z nich. Nie chodzi zatem tylko o ocenę merytoryczną projektu, ale o każdą czynność z projektem związaną, która znajduje odbicie w dokumentacji dotyczącej danego wniosku. Także podpisanie informacji skierowanej do wnioskodawcy o wynikach oceny projektu czy o wynikach postępowania odwoławczego jest czynnością związaną z projektem - w tym przypadku - z oceną projektu. Udział osoby w dokonywaniu tych czynności na jakimkolwiek z etapów rozpatrywania wniosku wyłącza tę osobę od udziału w postępowaniu odwoławczym, w tym od dokonywania ponownej oceny wniosku po uwzględnieniu protestu (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 268/11). Podzielając powyższe poglądy stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 60 ustawy wdrożeniowej. Obie informacje skierowane do Skarżących - zarówno z dnia 18 października 2017 r., jak i z dnia 24 listopada 2017 r., podpisała z ramienia instytucji przeprowadzającej postępowanie konkursowe ta sama osoba. Udział Dyrektora Regionalnej Instytucji Finansującej J. Z. w czynnościach zawiązanych z projektem na etapie jego merytorycznej oceny spowodował, że podlegał on wyłączeniu od udziału w czynnościach związanych z rozpatrzeniem protestu. Mimo to brał on jednak w nich udział. Z uwagi na gwarancyjny charakter zakazu przewidzianego w art. 60 ustawy wdrożeniowej należy uznać, że jego złamanie jest istotnym naruszeniem prawa, mającym wpływ na wynik oceny. Sytuacja, w której osoba podlegająca wyłączeniu dokonała czynności na etapie rozpatrzenia protestu, podważa zasadę rzetelności i bezstronności, o której mowa w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. 4.3. Wobec takiego stanu rzeczy Sąd nie mógł odnieść się do merytorycznych zarzutów skargi, ani też udzielić wskazówek co do dalszego toku postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się bowiem, że w sytuacji, gdy w wyniku stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, że protest został rozpatrzony przez osobę wyłączoną od tej czynności, formułowanie przez ten sąd ocen co do przyczyn negatywnej oceny i ewentualnych zaleceń stanowiłoby niedopuszczalne zastępowanie właściwych organów w realizacji ich zadań własnych i nie ma nic wspólnego z oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 268/11; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Go 998/13). 4.4. Ponownie rozpatrując sprawę organ jeszcze raz rozpozna protest przez osobę niepodlegającą wyłączeniu w świetle art. 60 ustawy wdrożeniowej. 4.5. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej Sąd uwzględnił skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia instytucji pośredniczącej. Ponadto wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), zasądził na rzecz strony skarżącej od organu administracji.