III SA/Gd 190/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Decyzją z dnia 27 lutego 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta nałożył na S.C. prowadzącego salon samochodowy marki [...] karę pieniężną w wysokości 20.355,30 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego wojewódzkiej drogi publicznej [...] na wysokości posesji nr [...] w S. (działka drogowa nr [...]), w postaci umieszczenia reklam o powierzchni reklamowej 21,60 m2 (reklama w postaci pylonu obustronnego), 7,50 m2 (3 maszty z flagami) oraz 3,21 m2 (reklama na konstrukcji metalowej). Przedmiotowa kara miała być uiszczona w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wydanej decyzji pod rygorem jej ściągnięcia w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wysokość nałożonej kary organ wyliczył mnożąc razy dziesięć iloczyn stawki za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy (3,00 zł), całkowitej powierzchni zajęcia (31,31 m2) oraz liczby dni zajęcia (21). W podstawie prawnej wydanej decyzji wskazano art. 19 ust. 5, art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 1. ust. 2 pkt 3, ust. 12 pkt. 2 i ust. 13 oraz art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), art. 104 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej w skrócie "k.p.a."), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481) oraz uchwałę Rady Miasta Nr [...] z dnia 13 lutego 2004 r. w sprawie ustalenia stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na terenie miasta [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr 33 z dnia 22 marca 2004 r.). W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że pracownicy Zarządu Dróg i Zieleni w S. podczas kontroli ulic miasta w dniu 10 stycznia 2012 r. stwierdzili fakt zajęcia przez ww. pasa drogowego wojewódzkiej drogi publicznej na wysokości posesji nr [...] w postaci umieszczenia opisanych w rozstrzygnięciu decyzji reklam bez zezwolenia zarządcy drogi. Fakt ten potwierdzają notatki służbowe sporządzone w dniu 16 oraz 31 stycznia 2012 r. Okoliczność zajęcia pasa drogowego w ww. okresie nie budziła wątpliwości. W związku z powyższym organ zobligowany był do wydania decyzji nakładającej karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zgodnie z regulacją zawartą w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Jednocześnie organ pierwszej instancji wskazał, że dniu 1 lutego 2012 r. stwierdzony został fakt ustania zajęcia pasa drogowego, gdyż strona w siedzibie organu złożyła kompletny wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w okresie 1 lutego – 30 czerwca 2012 r. w postaci umieszczenia ww. reklam a organ wydał w tej materii stosowne zezwolenie. W odwołaniu od ww. decyzji S. C. wniósł o uchylenie wydanego rozstrzygnięcia i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie wydanego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Prezydentowi Miasta odwołujący zarzucił błędne ustalenie, że reklamy znajdujące się na działce drogowej nr [...] zajmują łącznie 31,3 m2 powierzchni podczas gdy rzuty pionowe reklam mają powierzchnię mniejszą. Ponadto odwołujący podniósł brak wskazania czy inne podmioty gospodarcze posiadające nośniki reklamowe w bezpośredniej bliskości reklam odwołującego się uiszczają stosowne opłaty drogowe. W jego ocenie organ nie wziął również pod uwagę faktu, iż opłaty w okresie do 31 grudnia 2011 r. oraz od 1 lutego 2012 r. zostały przez odwołującego uiszczane. Brak opłaty za sporny okres wyniknął jedynie z zapomnienia, o czym odwołujący poinformował organ pismem z dnia 24 lutego 2012 r. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 stycznia 2013 r. (sygn. akt [...]) utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu niższej instancji. Uzasadniając własną decyzję organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydawanego w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem organu odwoławczego opisany w decyzji organu pierwszej instancji fakt zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (poprzez umieszczenie w pasie drogowym pylonu obustronnego, 3 masztów z flagami i reklamy na konstrukcji metalowej) wynika bezsprzecznie ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego. Również powierzchnia przedmiotowych reklam została przez organ pierwszej instancji wyliczona prawidłowo. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa zajętej przez rzut pionowy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa i stawki za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Z kolei fakt, iż odwołujący się dysponował potrzebnym zgodami za inne okresy nie zwalnia go z odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego, które miało miejsce od 1 do 31 stycznia 2012 r. Na każde zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymagane jest bowiem zezwolenie zarządcy drogi. Jako bez znaczenia w przedmiotowej w sprawie postrzegać zaś należy odniesienie się do faktu uiszczania opłat za zajęcie pasa drogowego przez podmioty trzecie. W skardze na ww. decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku S. C. wniósł o uchylenie wydanych rozstrzygnięć i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie wydanych rozstrzygnięć i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że skarżący od wielu lat zajmuje pas drogowy uiszczając z tego tytułu opłaty. Tym samym posiada dorozumianą zgodę na zajęcia pasa. Co więcej, na cele związane z reklamą odpłatnie dzierżawi od Gminy [...] teren będący pasem drogowym. W związku z tym bezzasadne jest podwójne obciążanie skarżącego – raz czynszem umownym a dwa – opłatą administracyjną. Skoro Gmina [...] zezwala skarżącemu na odpłatne korzystanie z gruntu nie powinna pobierać dodatkowych opłat administracyjnych z tytułu zajęcia pasa drogowego. W ocenie skarżącego w aktach brak jest nadto dokumentu potwierdzającego powierzchnię zajmowanych reklam. W ocenie skarżącego notatka służbowa nie może być bowiem dowodem w sprawie w sytuacji braku podpisanego dwustronnego protokołu pomiarów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Uzupełniająco organ odwoławczy wskazał, że powierzchnie reklam opisane w decyzji organu pierwszej instancji są identyczne z powierzchniami, które sam skarżący zawarł we wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w okresie od 1 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inne rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Co istotne, sąd administracyjny nie ocenia przy tym rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości. Sąd administracyjny nie rozpatruje również sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego. Z kolei postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W myśl art. 134 § 1 w/w aktu normatywnego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać na wstępie należy, iż stosownie do art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19 poz. 115 ze zm.), zwanej dalej ustawą, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ustawodawca w niniejszym przepisie wyraźnie zakreślił zatem granice nieruchomości zajętych pod pas drogowy, uznając pas drogowy za obiekt trójwymiarowy. Tym samym pojęcie pasa drogowego odnosi się nie tylko do powierzchni i przestrzeni nad gruntem, lecz także do przestrzeni pod powierzchnią gruntu. Niniejsze pojęcie pasa drogowego koresponduje z treścią art. 46 § 1 i art. 143 k.c., w świetle których, nieruchomość gruntowa przedstawia się jako bryła ograniczona płaszczyznami pionowymi przebiegającymi według jej granic na powierzchni ziemi, sięgająca tylko do pewnej głębokości i do pewnej wysokości. Właściciel nieruchomości gruntowej, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, może z wyłączeniem innych osób, korzystać z niej zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, co rozciąga się na przestrzeń nad tą nieruchomością i pod jej powierzchnią. Właściciel może kopać i dokonywać robót podziemnych tak głęboko oraz wznosić budowle i inne urządzenia na powierzchni gruntu tak wysoko, jak tylko jest to możliwe ze względu na aktualną technikę. Zatem przestrzeń zastrzeżona do korzystania przez właściciela jest tylko wyraźnie określona płaszczyznami pionowymi przebiegającymi według granic nieruchomości na powierzchni ziemi, natomiast w rozważaniach nad tym, jak wysoko i głęboko ona sięga, trzeba posługiwać się przepisami z zakresu prawa lotniczego, prawa wodnego, prawa geologicznego i górniczego oraz społeczno-gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości gruntowej. Społeczno-gospodarczym przeznaczeniem gruntu wydzielonego pod pas drogowy jest prowadzenie, zabezpieczenie i obsługa ruchu użytkowników drogi. Drogi służą bowiem zapewnieniu ruchu lub postoju pojazdów oraz ruchu pieszych. Takie przeznaczenie niniejszego gruntu podkreśla treść art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w myśl którego zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Przy określaniu granic nieruchomości zajętych pod pas drogowy należy mieć na względzie również treść art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy m.in. prowadzenia robót w pasie drogowym jak i umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Wobec powyższego należy stwierdzić, na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, że w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi. Należy podzielić zasadność stanowiska organu odwoławczego, że fakt dysponowania przez skarżącego zezwoleniami za inne okresy, w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych nie może stanowić okoliczności usprawiedliwiającej odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za okres, w którym wymaganego zezwolenia nie uzyskał. Ustalana z mocy ustawy kara pieniężna ma zapobiegać sytuacjom nie wywiązywania się z obowiązków w niej określonych przez osoby korzystające z pasa drogowego w innym celu niż wynikającym z ustawy. Przy czym nałożenie kary administracyjnej jest obowiązkiem organu. Odnośnie drugiego zarzutu skargi, Sąd zwraca uwagę, że brzmienie art. 40 ust.1 ustawy o drogach publicznych jest jednoznaczne i wskazuje, że "zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej". Zatem skoro zajęcie pasa drogowego nastąpiło na potrzeby umieszczenia reklam to Gmina Miasta [...] jako zarządca, uprawniona jest do wydawania zezwoleń w tym przedmiocie, czego dotychczas skarżący nigdy nie kwestionował, uzyskując wymagane prawem zezwolenia. Podkreślić przy tym trzeba, że regulacje administracyjne w tym zakresie jako wynikające z konkretnego przepisu prawa administracyjnego są niezależne od stosunków cywilnoprawnych łączących skarżącego z Gminą. Z tych też względów, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie można uznać zarzutu podwójnego obciążenia skarżącego za trafny. Nie sposób również uznać zasadności zarzutu co do prawidłowego obliczenia powierzchni reklam. Z akt sprawy wynika, że skarżący w swoim wniosku z dnia 2 lutego 2012 roku o zezwolenie podał taką samą powierzchnię reklam jaką ustaliły organy na podstawie art. 40 ust. 6 ustawy w przedmiotowym postępowaniu. Co również istotne, na żadnym etapie postępowania nie wskazał na czym polega ewentualna wadliwość wykonanych pomiarów. W materiale dowodowym sprawy znajduje się notatka służbowa z dnia 16.01.2012r. (a nie protokół jak twierdzi skarżący), podpisana przez dokonujących czynności urzędników. Zauważyć należy, że reklamy o których mowa umieszczone były w pasie drogowym od dłuższego czasu i tylko zapomnienie skarżącego było przyczyną braku zezwolenia na jego zajęcie w okresie od 1.01.2012 r. do 31.01.2012 r. Skoro przez cały czas gdy skarżący uzyskiwał zezwolenie na zajęcie pasa, podstawą ustalanych opłat były takie same powierzchnie reklam, to trudno przyjąć – przy jednoczesnym braku jakichkolwiek przesłanek ku temu - że w przedmiotowej sprawie powierzchnie te nie są prawidłowo wyliczone. Mając powyższe na względzie, Sąd na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku oddalając skargę.