III SA/Gd 190/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak,, Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody z dnia 16 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty i proporcjonalnego zmniejszenia należności z tytułu zwrotu dofinansowania uchyla zaskarżoną decyzję. Wojewoda decyzją z dnia 16 stycznia 2018 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1065 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 23 listopada 2017 r., odmawiającą M. K. (w skrócie również jako - "strona") uznania proporcjonalnego zmniejszenia zobowiązania i rozłożenia na raty dofinansowania wraz z odsetkami naliczonymi zgodnie z umową nr [...] z dnia 8 marca 2016 r. o przyznaniu jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej - dofinansowania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że M. K. był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy, jako osoba bezrobotna od dnia 25 listopada 2015r. do dnia 09 marca 2016 r. Po pozytywnym rozpatrzeniu wniosku w/w z dnia 27 listopada 2015 r. o dofinansowanie na podjęcie działalności gospodarczej Prezydent Miasta umową z dnia 08 marca 2016 r. przyznał stronie jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej w wysokości 15 000,00 zł. Jedno z postanowień umowy stwierdzało, że w przypadku podjęcia przez beneficjenta zatrudnienia w okresie pierwszych 12 miesięcy prowadzenia działalności gospodarczej zostanie on zobowiązany do zwrotu dofinansowania wraz z odsetkami naliczonymi od dnia otrzymania środków. Strona mając świadomość konsekwencji wynikających z podjęcia pracy w trakcie prowadzenia działalności dwukrotnie naruszyła jej warunki podejmując pracę w ramach umowy o pracę od dnia 19 września 2016 r. do dnia 01 grudnia 2016 r. oraz od dnia 05 stycznia 2017 r. W związku z podjęciem zatrudnienia w okresie pierwszych 12 miesięcy prowadzenia działalności gospodarczej strona pismem organu zatrudnienia z dnia 29 maja 2017 r. została poinformowana o braku realizacji postanowień zawartej umowy i konieczności zwrotu dofinansowania wraz z odsetkami ustawowymi naliczonymi od dnia otrzymania środków. Wnioskiem z dnia 14 czerwca 2017 r. M. K. wystąpił o proporcjonalne zmniejszenie kwoty zobowiązania do zwrotu tylko za okres, w którym działalność gospodarcza prowadzona była niezgodnie z umową o przyznaniu dotacji i o rozłożenie na raty w wysokości nie większej niż 500,00 zł miesięcznie pozostałej do zwrotu kwoty zobowiązania z powodu bardzo trudnej sytuacji finansowej będącej efektem ciążących na nim zobowiązań, w tym kredytu hipotecznego na mieszkanie i braku spodziewanych zysków z założonej dzięki dofinansowaniu z Urzędu Pracy działalności gospodarczej. Poinformowano w/w, że nie ma prawnej możliwości proporcjonalnego zmniejszenia kwoty zobowiązania do zwrotu tylko za okres, w którym działalność gospodarcza prowadzona była niezgodnie z umową o przyznaniu dotacji oraz zobowiązano do udokumentowania do dnia 28 lipca 2017 r. zasadności wniosku o rozłożenie na raty zwrotu dotacji na podjęcie działalności gospodarczej. W załączeniu do pisma strony z dnia 27 lipca 2017 r. wpłynęła do Powiatowego Urzędu Pracy dokumentacja mająca uzasadniać rozłożenie na raty zwrotu przedmiotowej dotacji. W toku rozpatrzenia wniosku strony z dnia 14 czerwca 2017 r. analiza zebranych w sprawie dokumentów wykazała nieterminowe spłacanie przez M. K. innych zobowiązań finansowych. W związku z powyższym organ zatrudnienia I instancji uznał, że brak jest podstaw do rozłożenia na raty zwrotu dofinansowania wraz z odsetkami ustawowymi. Organ ponownie podał, że nie istnieje żadna podstawa prawna umożliwiająca proporcjonalne zmniejszenie kwoty zobowiązania do żądania zwrotu jednorazowo przyznanych środków na podjęcie działalności gospodarczej tylko za okres, w którym działalność gospodarcza prowadzona była niezgodnie z umową o przyznaniu dotacji. Organ wyjaśnił też, że skoro strona wystąpiła o proporcjonalne zmniejszenie kwoty zobowiązania do zwrotu tylko za okres, w którym działalność gospodarcza prowadzona była niezgodnie z umową o przyznaniu dotacji oraz o rozłożenie na miesięczne raty pozostałej do zwrotu kwoty zobowiązania, a nie występował o umorzenie należności, to organ nie mógł orzec o umorzeniu. Organ jest związany żądaniem wnioskodawcy. Dlatego przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego nie było dociekanie, czy w sprawie zachodzą przesłanki art. 76 ust. 7 ww. ustawy do umorzenia przedmiotowego zobowiązania. Ponadto zastosowanie tego przepisu zależy od uznania administracyjnego organu zatrudnienia, podobnie jak możliwość rozłożenia na raty. Natomiast w sprawie strona nie wykazała w sposób należyty, wyczerpujący swojej trudnej sytuacji materialnej. Organ I instancji wziął ponadto pod uwagę, iż strona nieterminowo spłacała inne zobowiązania finansowe, przez co istnieją uzasadnione obawy, co do terminowego spłacania przez nią rat z tytułu zwrotu dofinansowania. Wykładnia funkcjonalna przepisu art. 76 ust. 7 ww. ustawy wskazuje, iż instytucja rozłożenia na raty winna być stosowana tylko w szczególnych wyjątkowych okolicznościach. Według oceny organu I instancji, którą organ odwoławczy podzielił te okoliczności nie zaistniały w analizowanej sprawie. M. K. skierował skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił jej naruszenie: ̶ art. 76 ust. 7 pkt 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, ̶ art. 7 k.p.a., poprzez dowolną ocenę dowodów zgromadzonych w toku postępowania, a w konsekwencji naruszenie wymogu dochodzenia prawdy obiektywnej. W uzasadnieniu wniesionej skargi, M. K. nie zgodził się ze stanowiskiem organów obu instancji, jakoby to na nim spoczywał ciężar dowodu. W jego ocenie wystarczająco wykazał swoją trudną sytuację, a koszty utrzymania mieszkania, (media, opłaty czynszowe), są oczywistym wydatkiem rzędu kilkuset złotych miesięcznie. Wyjaśnił, że z uwagi na okoliczność, że podjęta działalność gospodarcza nie przynosiła dochodów, zmuszony był do podjęcia zatrudnienia. Jego sytuacja finansowa i majątkowa ulegała pomimo to dalszemu pogorszeniu. Nie rozumiał, dlaczego w ocenie organów obu instancji sam fakt bycia członkiem zarządu spółki, przesądza o osiąganiu dochodu. Twierdził, że pełnienie funkcji członka zarządu, nie jest jedną z form zatrudnienia i może być pełnione bez wynagrodzenia - jak ma to miejsce w przedmiotowych okolicznościach. Organ nie zwrócił się o wyjaśnienie, czy członek zarządu jest zatrudniony przez spółkę, ani czy świadczy na jej rzecz usługi w ramach umowy cywilnoprawnej bądź w ramach działalności gospodarczej. Wyciągnięte w tym zakresie przez organ wnioski - zdaniem skarżącego - są sprzeczne z zasadami logiki oraz dowolne. Nawet w przypadku osiągnięcia zysku przez spółkę nie oznaczało to zysku po stronie członka zarządu. Załączył do odwołania bilans spółki. Niezrozumiałe było również uzasadnienie decyzji w zakresie w jakim organ podnosił, że skarżący nie wskazał źródła zadłużenia lokalu mieszkalnego. Dalej wskazano, że organ w ogóle nie zadał sobie trudu ustalenia, czy skarżący osiąga dochód z pełnienia funkcji członka zarządu, a od razu wyciągnął wniosek, iż skarżący osiąga z tego tytułu dochód. Skarżący nie zgodził się też z uznaniem przez organy, że nie wskazał, iż wnosi o umorzenie kwoty wynikającej z obowiązku zwrotu dofinansowania. Skarżący nie użył co prawda definicji legalnej, nie można jednak uznać, że literalna analiza żądania przesądza o jego treści. Skarżący wniósł o częściowe umorzenie zobowiązania lub ewentualne rozłożenie go na raty i taki wniosek w sposób oczywisty nasuwa się podczas analizy treści wniosku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej jako -"p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja Wojewody z dnia 16 stycznia 2018 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a więc skutkującym koniecznością jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Istotne bowiem dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne nie zostały przez organ ustalone. Na wstępie wskazać należy, iż zasady określające stosowanie instytucji umorzenia, odroczenia terminu płatności oraz rozłożenia na raty należności z tytułu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych oraz innych świadczeń przewidzianych w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1065 ze zm. dalej jako - "ustawa") określone zostały w art. 76 ust. 7 wskazanej regulacji. Stosownie zatem do treści przywołanego unormowania, odroczenie terminu płatności lub rozłożenie na raty nienależnie pobranego świadczenia, zwrotu refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo umorzenie tych należności w całości bądź w części nastąpić może wtedy, gdy wystąpiła jedna z następujących przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Jednocześnie cytowany powyżej przepis, zgodnie z art. 76 ust. 7a ustawy, stosuje się odpowiednio do innych niewymienionych w tym przepisie świadczeń finansowanych z Funduszu Pracy, w szczególności do refundacji uzyskiwanych z tytułu umowy o zorganizowanie prac interwencyjnych oraz robót publicznych. Wojewoda prawidłowo podniósł, że decyzja w omawianym przedmiocie podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Wynika to z użytego przez ustawodawcę w regulacji przepisu art. 76 ust. 7 ustawy sformułowania "może". Innymi słowy, decyzja w niniejszej sprawie podejmowana jest więc w ramach - uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracyjny może podjąć w sprawie rozstrzygnięcie, ale nie ma nakazu ustalenia określonej jego treści. Element uznaniowości nie świadczy jednak o tym, że decyzja polega na dowolności działania organu. Zasadniczo sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych obejmuje przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia. Należy jednak podkreślić, że uznanie administracyjne nie jest uprawnieniem nieograniczonym i w żadnym wypadku nie może być utożsamiane z dowolnością czy też samowolą. W tym kontekście nie budzi wątpliwości, że zakres uznania administracyjnego nie obejmuje etapu postępowania, związanego z zastosowaniem cytowanego art. 76 ust. 7 ustawy, który dotyczy ustaleń stanu faktycznego polegających na ocenie czy zachodzą przesłanki rozłożenia na raty obciążających stronę należności czy też umorzenia należności. Organ administracyjny powinien zatem dokładnie zbadać w oparciu o obiektywne kryteria istnienie bądź nieistnienie okoliczności wymienionych w pkt 1 - 4 tego przepisu, co wiąże się w szczególności z koniecznością analizy sytuacji materialnej, życiowej i rodzinnej wnioskodawcy oraz dokonania oceny możliwości a także konsekwencji ściągnięcia wymaganej należności w stosunku do strony. Dopiero ustalenie, czy zachodzi co najmniej jedna z przesłanek warunkujących rozłożenie na raty czy też umorzenie należności, uprawnia organ zatrudnienia do podjęcia tej decyzji. Wydanie decyzji musi być zatem poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek rozłożenia na raty czy też umorzenia i ich analizą - z zachowaniem wymogów proceduralnych, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga, że w świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego orzeczenia podejmowane w ramach tzw. uznania administracyjnego podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy rozstrzygnięcie zostało podjęte zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy organy rozważyły wszystkie istotne okoliczności mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia, czy rozstrzygnięcie to wydano w oparciu o prawidłowo zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Organ, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie rozłożenia na raty czy też umorzenia należności jest bowiem związany regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki zarówno w zakresie prowadzenia postępowania, jak również orzekania. W szczególności organ winien przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki, zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Musi także w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Uzasadnienie zaś powinno zawierać dokładne, wyczerpujące a zarazem czytelne dla strony wyjaśnienie zajętego w sprawie stanowiska. Przede wszystkim musi prezentować szczegółowe ustalenia, co do istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek rozłożenia na raty czy też umorzenia. Bezsporne było w sprawie, że Prezydent Miasta umową z dnia 08 marca 2016 r. przyznał skarżącemu jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej w wysokości 15.000,00 zł. Zgodnie z postanowieniami umowy, w przypadku podjęcia przez beneficjenta zatrudnienia w okresie pierwszych dwunastu miesięcy prowadzenia działalności gospodarczej zostanie on zobowiązany do zwrotu dofinansowania wraz z odsetkami naliczonymi od dnia otrzymania środków. Nie było w sprawie kwestionowane, że skarżący naruszył warunki ww. umowy, podejmując pracę w okresie pierwszych dwunastu miesięcy prowadzenia działalności gospodarczej. W rozpatrywanej sprawie M. K. wystąpił do Powiatowego Urzędu Pracy z wnioskiem z dnia 12 czerwca 2017 r. o rozłożenie na raty przyznanej umową z dnia 8 marca 2016 r. dotacji na podjęcie działalności gospodarczej w wysokości 15.000,00 zł. W uzasadnieniu zwrócił się o uznanie za prawidłowy okresu czasu, w którym spełniał wymogi umowy, tj. pozostawał niezatrudniony i proporcjonalne zmniejszenie koniecznej do zwrotu kwoty. Domagał się, aby wysokość raty nie była wyższa niż 500,00 zł miesięcznie. Organ wezwał skarżącego do przedłożenia dokumentów, które potwierdzałyby, że zachodzą przesłanki do rozłożenia na raty zobowiązań, jednocześnie wyjaśniając, że nie ma możliwości prawnej proporcjonalnego zmniejszenia kwoty. Skarżący w odpowiedzi na w/w wezwanie pismem z dnia 27 lipca 2017 r. ponownie wystąpił z wnioskiem "o rozłożenie (...) zobowiązania na jak najmniejsze raty". Jednocześnie przedłożył rozliczenie eksploatacji i świadczeń za lokal przy ul. [...] w , z którego wynikało, że opłata mieszkaniowa od maja 2017 r. wynosiła 303,51 zł. Przedłożono też wyszczególnienie zadłużenia lokalu z tego tytułu za poszczególne miesiące. W miesiącu lipcu 2017 r. stan zadłużenia wynosił 1.923,84 zł. Dołączono też umowę kredytu mieszkaniowego z dnia 29 czerwca 2012 r. potwierdzającą udzielenie wnioskodawcy kredytu mieszkaniowego w kwocie całkowitej 49.540,00 EUR. Organ po analizie w/w dokumentów pismem z dnia 1 sierpnia 2017 r. poinformował skarżącego, że z uwagi na nieterminowe spłacanie innych zobowiązań finansowych brak było podstaw do rozłożenia na raty dofinasowania wraz z odsetkami ustawowymi naliczonymi od dnia ich otrzymania. Strona została wezwana do zwrotu kwoty 16.050,00 zł w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania. Następnie decyzją z dnia 23 listopada 2017 r. Powiatowy Urząd Pracy odmówił rozłożenia na raty dofinansowania wskazując, że w oparciu o dane z Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego z dnia 5 marca 2015 r. ustalił, że w okresie pierwszych dwunastu miesięcy prowadzenia działalności gospodarczej skarżący był i nadal jest wspólnikiem i członkiem zarządu [...] Sp. z o.o. w G. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że organ błędnie ustalił, że "nie zachodziły przesłanki umorzenia zobowiązania/rozłożenia na raty". Jednocześnie podniesiono, że sam fakt bycia członkiem zarządu spółki z o.o. nie przesądza o osiąganiu z tego tytułu dochodu i w tym zakresie organ naruszył obowiązek dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Podniesiono również, że skarżący nie pobierał z tego tytułu wynagrodzenia, a spółka ponosiła straty. Na dowód tego w odwołaniu wskazano, że został dołączony dokument w postaci dokumentacji księgowej. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że skarżący zataił przed organem I instancji fakt bycia członkiem zarządu Spółki z o.o. podnosząc jednocześnie, że to na nim ciążył "obowiązek udowodnienia, czy jest to funkcja pełniona bez wynagrodzenia". Zdaniem organu skarżący winien też był udowodnić, że spółka poniosła stratę, a jego sytuacja uległa w związku z tym dalszemu pogorszeniu. W dalszej części uzasadnienia organ podniósł m.in., że skarżący nie przedłożył dokumentów z których wynikałaby wysokość opłat za energię elektryczną, gaz, prąd, telefon, ani innych dokumentów potwierdzających, że zachodzą przesłanki do rozłożenia na raty spłaty należnego zobowiązania. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że rolą wojewódzkiego sądu administracyjnego jest kontrola prawidłowości wydanej przez organ decyzji. Sąd nie ma kompetencji do samodzielnego ustalania stanu faktycznego, co oznacza, że na etapie postępowania sądowo-administracyjnego nie jest możliwe dokonanie przez Sąd oceny, czy skarżący faktycznie nie spełniał przesłanek do rozłożenia na raty zobowiązania. Co więcej zgodnie z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a.. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Tak więc organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, uwzględniając między innymi istniejące w dacie orzekania przez niego okoliczności faktyczne. Należy przy tym podkreślić, że jeśli chodzi o sprawy rozstrzygane na podstawie art. 76 ustawy, w tym dotyczące wniosku o rozłożenie na raty, zasadność takiego wniosku ocenia się w oparciu o stan faktyczny istniejący w dacie orzekania, nie zaś w dacie składania wniosku czy też w dacie orzekania przez organ I instancji. Tymczasem w niniejszej sprawie Wojewoda de facto ograniczył się tylko do oceny prawidłowości decyzji organu I instancji, dokonując tej oceny na tle okoliczności istniejących w listopadzie 2017 r., mimo, że już w tej decyzji organ posiadał informację o tym, że skarżący od marca 2015 r. był i nadal jest wspólnikiem i członkiem zarządu Spółki z o.o.. Ponadto w odwołaniu od tej decyzji skarżący podniósł, że nie osiągał z tego tytułu żadnych dochodów, nie pobierał wynagrodzenia a spółka ponosiła straty. Organ odwoławczy jednak tych okoliczności nie zbadał, mimo obowiązku prowadzenia postępowania wyjaśniającego, wynikającego z konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz wobec treści twierdzeń skarżącego zawartych w odwołaniu. Organ odwoławczy nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń, nieprawidłowo przyjmując, że to na stronie ciążył obowiązek udowodnienia w/w okoliczności. Oczywiście skarżący nie powinien zachowywać się biernie, chcąc wywieść korzystne dla siebie skutki prawne, niemniej skoro skarżący podniósł w odwołaniu ww. okoliczności, to organ odwoławczy powinien je zweryfikować. Niewątpliwe też na skarżącym ciąży obowiązek współdziałania z organem w celu wykazania zasadności złożonego wniosku. Przy czym strona przy realizacji tego obowiązku, nie może się ograniczać do podjęcia jakichkolwiek działań czy do przedłożenia jakichkolwiek dowodów, zaś organ nie ma również nieograniczonego obowiązku poszukiwania dowodów dla poparcia twierdzeń strony, w sytuacji gdy dowodów takich nie przedstawia sama strona, mimo wezwania jej do tego. Trzeba też podkreślić, że w odwołaniu od decyzji podano, że do pisma została dołączona także dokumentacja księgowa obrazująca sytuację finansową spółki. Dokumentu tego jednak nie ma w aktach administracyjnych sprawy, a mimo to organ odwoławczy nie wezwał strony skarżącej do jej przedłożenia. Nadmienić także trzeba, że sprawa dotyczy wniosku o rozłożenia na raty zobowiązania, a nie jak twierdził skarżący umorzenia tego zobowiązania. Skarżący wyraźnie we wniosku inicjującym to postępowanie z dnia 12 czerwca 2017 r., jak i w kolejnym z dnia 27 lipca 2017 r. wyraźnie wskazał, że wnosi o rozłożenie na raty, a nie umorzenie. Skarżący w toku postępowania nie kwestionował też obowiązku zwrotu dotacji. Nie zgadzał się jedynie z wysokością zwrotu zobowiązania podnosząc, że kwota ta winna być proporcjonalnie zmniejszona do okresu kiedy nie był zatrudniony, gdyż w tym czasie spełniał warunki umowy z dnia 8 marca 2016 r. o dofinansowanie. Skarżący również w piśmie z dnia 16 sierpnia 2017 r. - będąc już reprezentowanym przez pełnomocnika - wskazał, że organ winien wydać decyzję administracyjną "w zakresie wniosku o rozłożenie na raty". Pierwsza wzmianka o tym, że przedmiotowy wniosek dotyczył umorzenia pojawił się dopiero w odwołaniu skarżącego od decyzji organu I instancji. W związku z tym nie można było zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że wnosił o umorzenie postępowania lub ewentualne rozłożenie należności na raty. Trzeba też wskazać, że postępowanie w niniejszej sprawie dotyczącej rozłożenia na raty zwrotu jednorazowo przyznanych środków jest wszczynane na wniosek strony. To zatem wniosek strony zakreśla przedmiot i zakres postępowania administracyjnego. Organ administracji publicznej orzekający w sprawie jest związany treścią wniosku w tym sensie, że nie może zastosować innej ulgi niż ta, o którą wnosi strona. Jeżeli zatem strona wnosi o rozłożenie na raty zwrotu jednorazowo przyznanych środków na podjęcie działalności gospodarczej, organ nie może - chociaż jest to rozwiązanie korzystniejsze dla strony - umorzyć tych należności. Analogicznie w sytuacji, gdy z wniosku strony wynika, że wnosi o umorzenia należności w części - organ nie może wyjść poza granice wniosku i umorzyć należności (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 460/17). Zatem ocena przesłanek rozłożenia na raty zobowiązania z art. 76 ust. 7 ustawy została dokonana bez zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, który nie został przeanalizowany, a nawet prawidłowo skompletowany. Organ odwoławczy, jak już zaznaczono, nie wezwał nawet strony do przedłożenia dokumentów księgowych, które zostały wskazane jako dowód w sprawie przy odwołaniu skarżącego, a w rzeczywistości nie zostały do niego dołączone. Brak całościowej oceny materiału dowodowego przez organ II instancji doprowadził do tego, że nie dokonano wymaganych przez art. 7 i 77 § 1 k.p.a. ustaleń faktycznych, które dawałyby podstawę do przyjęcia twierdzeń, z powołaniem na które wydano zaskarżoną decyzję. Aby móc uznać zaskarżoną decyzję za legalną, jej wydanie musi być poprzedzone zgromadzeniem materiału dowodowego, pozwalającym na ustalenie okoliczności istotnych dla sprawy (art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie wszechstronnym i wnikliwym rozważeniem zebranego materiału (art. 80 k.p.a.). Organ administracji publicznej, rozpoznając sprawę administracyjną, ma bowiem obowiązek każdorazowo brać pod uwagę zarówno stan prawny, jak i stan faktyczny istniejący w chwili podejmowania przezeń decyzji. Niewątpliwie, co należy podkreślić, organ odwoławczy posiada kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, należy więc uznać, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, a w konsekwencji art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wydana przez organ odwoławczy decyzja jest zatem przedwczesna. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenie sądu administracyjnego dostępne jest w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i wiążą organy w świetle art. 153 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, przed wydaniem decyzji, organ odwoławczy powinien dokonać, uwzględniając powyższe uwagi i wskazania Sądu, dokładnych i wyczerpujących ustaleń co do tego, czy w sprawie zachodzą okoliczności, od których powołane wyżej przepisy uzależniają uwzględnienie wniosku skarżącego, w tym zbadać jego aktualną sytuację materialno-bytową, zobowiązując do jej udokumentowania. Jednak przede wszystkim organ odwoławczy zweryfikuje twierdzenia odwołania, dotyczące pełnienia funkcji w Spółce z o.o. i brakiem z tego tytułu wynagrodzenia, jak też nie uzyskiwania dochodu.