III SA/Gd 193/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 24 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty zmiennej za usługi wodne oddala skargę. Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni pismem z 27 grudnia 2018 r. na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy z 20 lipca 2017 r. – Prawo Wodne (Dz. U. poz.1566 ze zm.), dalej zwanej "ustawą", w związku z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym przez Starostę ustalił dla Powiatu wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne nr [...], OZ/I kwartał/2018 opłatę zmienną w wysokości 34837 zł za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do S. J. Organ wskazał, że opłatę obliczono na podstawie art. 272 ust. 5 ustawy - Prawo wodne jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty (0,75 zł za 1 m³ - bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych), ilości wody odprowadzonych wód (46450 m³) i czasu (kwartał). Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona w § 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Z takim naliczeniem opłaty zmiennej za usługi wodne nie zgodził się Powiat i 10 stycznia 2019 r. złożył reklamację. Wskazał, że podstawą złożenia reklamacji był błąd obliczeń w powierzchni z której odprowadzane są wody opadowe i roztopowe do S. J. Powierzchnia terenów uszczelnionych należących do Powiatu to 2,3100 ha położonych na działkach [...], [...], [...], [...] jednostka ewidencyjna C.-M obręb ewidencyjny C. W ocenie Powiatu opłata zmienna za I kwartał 2018 r. powinna wynosić 1610,19 zł. Do reklamacji Powiat załączył w postaci uproszczonego wypisu z rejestru gruntów dla ulic: D., Z., S. i W., których łączna powierzchnia wynosi 2,311 ha. Rozpoznając reklamację Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie decyzją z 24 stycznia 2019 r. ustalił wysokość opłaty za okres I kwartału 2018 r. w wysokości 34837,00 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że powierzchnia całkowita zlewni wynosi 83,00 ha, powierzchnia zredukowana 50,00 ha. Jest to obszar wspólny zlewni ulic D., W., M., Z. i S. W ocenie Dyrektora Zarządu Zlewni nieprawidłowe jest założenie, że usługa odprowadzania wód deszczowych lub roztopowych ogranicza się tylko i wyłącznie do powierzchni ulic jako takich. Organ II instancji wskazał, że pojęcie zlewni ulic obejmuje teren przylegający, cały obszar wokół ulic, z którego spływają wody opadowe lub roztopowe. Ponadto wielkość obszaru zlewni potwierdza operat wodnoprawny na wprowadzenie do cieku S. J. w C. w 9+930 km ścieków opadowych z września 2011 r. Dyrektor Zarządu Zlewni wyjaśnił, że opłata została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty (0,75 zł za 1 m³ - bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych), ilości odprowadzonych wód (46450 m³) i czasu (kwartał). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Powiat zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie przez organ przepisów postępowania - art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy - polegające na wyliczeniu przez organ wysokości opłaty zmiennej bez przytoczenia jakiegokolwiek dowodu, który potwierdzałby określone w ustawie przesłanki wyliczenia - naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 552 ust. 2 pkt 1 ustawy - polegające na niewłaściwy zastosowaniu tego przepisu przy ustalaniu wysokości opłaty zmiennej; - naruszenie przepisów postępowania - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 14 ust. 2 ustawy - polegające na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które z uwagi na podniesione uchybienia uniemożliwia sądowoadministracyjną kontrolę prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia; - naruszenia przepisów prawa materialnego art. 272 ust. 5 ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 271 ust. 4 pkt 1 przez jego niewłaściwe zastosowanie - polegające na oparcie się przy wyliczaniu wysokości opłaty zmiennej w przedmiotowej sprawie na przesłankach określonych w przepisie dotyczącym wyliczania wysokości opłaty stałej, zamiast na przesłankach określonych w przepisie dot. wyliczania wysokości opłaty zmiennej; - naruszenie przez organ przepisów postępowania - art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy, a w konsekwencji naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 298 pkt 1 ustawy - polegające na nie wyjaśnieniu okoliczności faktycznych skutkujących prawidłowym ustaleniem kręgu podmiotów korzystających z usług wodnych w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji częściowe obciążenie opłatą zmienną niewłaściwego podmiotu, który nie powinien mieć przymiotu strony w omawianym zakresie; - naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 270 ust. 11 w zw. z art. 272 ust. 5 w zw. z art. 552 ust. 7 ustawy w zw. z § 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 roku w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502) - polegające na niewłaściwej ich wykładni - i przyjęciu najwyższej stawki określonej w rozporządzeniu - przyjętej dla odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych - podczas, gdy obowiązek stosowania tych urządzeń zależy od jego wykonania przez Wody Polskie i powinien zostać spełniony do 31 grudnia 2020 roku; nie ma zaś racjonalnych przesłanek, aby w okresie przejściowym naliczać w związku z powyższym stawkę w najwyższej wysokości. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że Powiat wyraził zgodę na korespondencyjny charakter kontroli w ramach I, II i III kwartału 2018 r. Wyjaśnił, że strona skarżąca złożyła oświadczenie w zakresie zarówno ilości odprowadzonej wody jak i właściwości terenu z którego wody te są odprowadzone. Nie ma możliwości zastosowania innej stawki z uwagi na to oświadczenie. Istotnym w ocenie organu było również to, że do obliczania wysokości opłaty zmiennej wykorzystano dane pochodzące z oświadczenia strony skarżącej, a nie z samego pozwolenia wodnoprawnego. Dane zawarte w pozwoleniu wodnoprawnym określały jedynie parametry zrzutu wody opadowej i roztopowej, a także teren zlewni i nie stanowiły samoistnej podstawy do wyliczenia wysokości opłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2018 poz. 1302, dalej jako p.p.s.a.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 272 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 1566 ze zm.) wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3, i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Przepis art. 552 ust. 2 ustawy stanowi zaś, że ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2020 r. następuje na podstawie: 1) określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód; 2) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych; 3) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych. Z dniem 20 września 2018r. weszła w życie nowelizacja Prawa wodnego, która uzupełniła katalog podstaw ustalenia wysokości opłaty za usługi wodne w okresie do dnia 31 grudnia 2020 r. o zawarte w art. 552 ust. 2 lit. a ustawy: 1) odczyty z przyrządów pomiarowych dokonywanych w ramach kontroli gospodarowania wodami albo, 2) oświadczenia podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały. Przyjęcie tymczasowo (do dnia 31 grudnia 2020 r.), że wysokość opłaty może zostać ustalona na podstawie oświadczenia podmiotu zobowiązanego wynikało ze stwierdzenia, że nie jest możliwe zapewnienie takiej ilości urządzeń pomiarowych, by umożliwiło to terminowe wywiązywanie się wszystkich zobowiązanych z obowiązku uiszczania opłat, których wysokość byłaby oparta na pomiarach. Jest to niewątpliwie rozwiązanie korzystne dla usługobiorców zobowiązanych do uiszczania opłat, pozwalające im na samodzielne określenie okoliczności faktycznych mających wpływ na wysokość opłat. W niniejszej sprawie wysokość opłaty zmiennej określona została zgodnie z art. 552 ust. 2 lit. a pkt 2 ustawy w oparciu o "wykaz zawierający informacje o wodach opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód" znajdujący się w aktach administracyjnych (k-36,37) i opatrzony podpisem Starosty. Wykaz ten stanowi oświadczenie o którym mowa w powołanym powyżej przepisie. W sytuacji bezspornego braku pomiarów ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych oświadczenie to zostało prawidłowo uznane za podstawę do ustalenia opłaty. Niezasadne są zatem zarzuty skargi dotyczące wadliwego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ administracji czy też niewystarczającego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego wadliwości przyjęcia obszaru zlewni należy stwierdzić, że zgodnie z art. 552 ust. 2 pkt 1 ustawy organ administracji wodnej ma prawo odwołać się przy ustaleniu wysokości opłaty do celu i zakresu korzystania z wód, określonego w pozwoleniu wodnoprawnym. Powierzchnia zlewni istotna dla niniejszej sprawy określona została w pozwoleniu wodnoprawnym z 28 grudnia 2011r. i potwierdzona w powołanym wyżej oświadczeniu - "wykazie". Ponadto wskazać należy, że pojęcie zlewni definiowane jest w art. 16 pkt 77 ustawy, zgodnie z którym pod pojęciem tym rozumie się obszar lądu, z którego cały spływ powierzchniowy wód jest odprowadzany przez system strug, strumieni, potoków, rzek i kanałów do wybranego przekroju cieku. Pozwolenie wodnoprawne z 28 grudnia 2011r. udzielone Powiatowi dotyczy wprowadzania oczyszczonych wód deszczowych i roztopowych ze zlewni określonych ulic. Błędne jest zatem stanowisko skarżącego Powiatu, zgodnie z którym podstawą ustalenia powierzchni stanowiącej zlewnię ulic powinna być powierzchnia samych ulic. Zlewnia ta obejmuje bowiem także cały teren przyległy do ulic, z którego woda spływa ku wskazanym w pozwoleniu wodnoprawnym ulicom, a następnie odprowadzana jest do S.J. Nie jest zasadny wreszcie zarzut strony skarżącej, dotyczący przyjęcia jednostkowej stawki opłaty właściwej dla terenów bez urządzeń do retencjonowania wody. Zdaniem strony skarżącej, to że urządzenia takie powinny zostać zapewnione przez Wody Polskie wyklucza możliwość zastosowania opłaty podwyższonej z tytułu braku tych urządzeń. Art. 272 ust. 5 ustawy nakazuje jednak, by uwzględniać przy ustaleniu opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych, istnienie urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. Nr 2502 ze zm.), określając w § 8 stawki opłat uzależnia ich wysokość od istnienia urządzeń do retencjonowania wody. Ani przepisy ustawy, ani rozporządzenia wykonawczego nie pozwalają, by dokonywać zróżnicowania stawek w zależności od tego, kto jest zobowiązany do stworzenia urządzeń retencyjnych i od tego czy taki obowiązek w ogóle istnieje. O wysokości stawki decyduje jedynie obiektywna okoliczność istnienia lub nieistnienia urządzenia retencyjnego. Mając na uwadze powyższe okoliczności sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.