III SA/Gd 194/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze [...] z dnia 25 listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 11 października 2013 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącej M. K. 2.867 zł (dwa tysiące osiemset sześćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 11 października 2013 r., nr [...] Burmistrz Miasta wymierzył M. K. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi przy ul. [...], na wysokości posesji nr [...] w Ł., w związku z umieszczeniem w nim tymczasowego obiektu budowanego – pawilonu handlowego o łącznej powierzchni 15 m2 w terminie od dnia 1 września 2013 r. do dnia 20 września 2013 r., tj. 20 dni w wysokości 15 000 00 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 2 września 2013 r. została przeprowadzona kontrola w wyniku której ustalono, że przekroczono termin zajmowanego fragmentu pasa drogowego na odcinku ul. [...], na wysokości posesji nr [...], poprzez umieszczenie tymczasowego obiektu budowlanego - pawilonu handlowego o łącznej powierzchni 15,00 m2, określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. W związku z powyższym w dniu 24 września 2013 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. M, K, zwróciła się do organu administracyjnego o odstąpienie od wymierzenia kary za przekroczenie terminu zajęcia przedmiotowego pasa drogowego. Wskazała, że w dniu 4 września 2013 r. musiała wyjechać, zaś natychmiast po powrocie zdemontowała obiekt handlowy. M. K. w odwołaniu od powyższej decyzji wniosła o jej uchylenie. Podniosła, że postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej zostało wszczęte z urzędu poprzez podjęcie przez organ administracyjny pierwszej czynności procesowej - a zatem wraz ze sporządzeniem protokołu kontroli w dniu 2 września 2013 roku. Z tym więc dniem powinna być powiadomiona o wszczęciu postępowania w tej sprawie. Powiadomienie jej dopiero po 22 dniach od ujawnienia nieprawidłowości wskazuje, że działanie urzędu skierowane było na nałożenie jak najwyższej kary. Ponadto w okresie od 1 do 20 września 2013 r. nie prowadziła działalności na zajętym pasie drogowym. Sama zwolniła pas drogowy, nie informowana o takiej konieczności przez Urząd Miejski. Decyzją z dnia 25 listopada 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 40 ustawy o drogach publicznych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy odnosząc się do dotychczasowego przebiegu postępowania, powołując przepisy art. 40 ust. 1-3, ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych wskazał, że konieczność nałożenia kary za zajmowanie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi ciąży na organie administracyjnym w każdym wypadku, gdy ustali on, że pas drogowy drogi publicznej jest w dalszym ciągu zajęty, pomimo upływu terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Oznacza to, że organ administracyjny winien przeprowadzić postępowanie administracyjne, w którym zgromadzi i rozpatrzy materiał dowodowy pozwalający bez wątpliwości ustalić faktyczne zajęcie pasa drogowego i zajętą powierzchnię pasa drogowego w określonym czasie. Organ ustalił, że w dniu 2 września 2013 roku pawilon handlowy, którego dotyczyło zezwolenie z dnia 17 lipca 2013 r., nie został usunięty. W dniach od 9 do 20 września 2013 r. przedmiotowy pawilon w dalszym ciągu zajmował pas drogowy ul. [...] w Ł. Natomiast w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 23 września 2013 r. ustalono, że pawilon handlowy został usunięty. Tym okolicznościom nie zaprzeczyła strona, zgłaszając jedynie wątpliwości proceduralne. Zatem organ pierwszej instancji uznał, że okoliczności te zostały udowodnione. Kolegium wyjaśniło ponadto, że organ administracyjny nie ma obowiązku informowania osób zajmujących pas drogowy o przekroczeniu przez nie terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, wydaje się w odniesieniu do określonej powierzchni pasa drogowego, na ściśle określony czas. Natomiast konsekwencje zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu czy też większej powierzchni niż wskazana w zezwoleniu zarządcy drogi wynikają z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Podkreślić należy, że obowiązkiem odwołującej było usunięcie obiektu handlowego wraz z upływem terminu zajęcia pasa drogowego. Nie wykonanie tego obowiązku skutkowało koniecznością wydania decyzji o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. W tym kontekście postępowanie w sprawie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego wszczynane jest przez organ administracyjny z urzędu. Organ administracyjny musi więc ustalić istnienie podstaw do przeprowadzenia tego postępowania. Stąd też stronie doręczono zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary za zajęcie przedmiotowego pasa drogowego po ustaleniu istnienia okoliczności koniecznych dla jego przeprowadzenia. W dalszej części uzasadnienia organ podał, że decyzja w sprawie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi nie ma charakteru uznaniowego. Organ administracyjny nie może zatem uwzględniać innych okoliczności niż wskazane w ustawie dla podjęcia decyzji o wymierzeniu kary, a wobec spełnienia przesłanek z art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, organ ten zobowiązany jest do wymierzenia kary pieniężnej w wysokości w tym przepisie określonej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła M. K., domagając się uchylenia decyzji w całości twierdząc, że rozstrzygnięcie jest wadliwe. W uzasadnieniu skargi wskazała, że powinna być powiadomiona o wszczęciu postępowania w dniu dokonania pierwszej czynności procesowej - czyli sporządzenia protokołu z kontroli. Z tym dniem winno być wszczęte postępowanie z urzędu. Niezachowanie takiego trybu naruszyło art. 61 § 1 i 4 k.p.a., czym wykluczono ją z czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Twierdziła, że działanie organów w żaden sposób nie budzi jej zaufania i nie pozostawało w zgodzie z naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego. Zarzuciła organom naruszenie przepisów art. 8, 9 k.p.a.. Dalej podała, że nie był świadoma tego, że przekroczenie czasu zajmowania pasa drogowego będzie wiązało się z tak wysoką karą. Wskazała również, że w decyzji organu pierwszej instancji nie ma żadnej wzmianki o konsekwencjach przekroczenia czasu zajmowania części pasa drogowego. Gdyby w dniu 2 września 2013 r. została poinformowana o wszczęciu postępowania, podjęłaby natychmiastowe działanie w celu naprawienia nieprawidłowości – czyli zwolnienia zajętego pasa, co wiązałoby się z nałożeniem na nią mniejszej kary. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Organ dodał, że skarżąca miała zapewnione prawo do czynnego udziału w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Z kolei w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwaną "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu na skutek złożonej skargi poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 listopada 2013 r. (nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 11 października 2013 r. (nr [...]) wydaną w przedmiocie wymierzenia M. K. kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł za zajęcie fragmentu pasa drogowego ul. [...] w Ł. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, w związku z umieszczeniem w nim tymczasowego obiektu budowanego – pawilonu handlowego o łącznej powierzchni 15 m2 w terminie od dnia 1 września 2013r. do dnia 20 września 2013 r., tj. 20 dni. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" oraz uchwały Nr XXXII/284/2013 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 10 kwietnia 2013 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dla dróg gminnych na obszarze miasta Ł. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2013 r., poz. 2121). W myśl art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, tj. opłaty za zajęcie pasa drogowego, ustalanej w zależności od sposobu i celu zajęcia tego pasa. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 2 ustawy zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 ustawy), która wyliczana jest w sposób odmienny dla każdego z wymienionych w art. 40 ust. 2 pkt 1-4 ustawy rodzajów zajęcia pasa drogowego. I tak, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego ( art. 40 ust. 6 ustawy). Organy administracji oparły rozstrzygnięcie sprawy na ustaleniach faktycznych obejmujących zlokalizowanie w pasie drogowym ul. [...] w Ł. pawilonu handlowego. W tym miejscu należy przytoczyć ustawową definicję pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy. Przepis ten stanowi, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Elementem definicji pasa drogowego drogi publicznej jest wydzielenie go liniami granicznymi. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowano wielokrotnie, iż wydanie decyzji w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego musi był zawsze poprzedzone dokonanymi z urzędu ustaleniami co do przebiegu granic pasa drogowego. Takie ustalenie wymaga sięgnięcia do ewidencji gruntów oraz ewidencji drogowej. Dokumentem, w oparciu o który należy dokonać ustaleń dotyczących parametrów pasa drogowego, a więc również jego szerokości, jest książka drogi, o której mowa w § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582). W kolumnie nr 35 książki drogi podawane są dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego. Zatem aby udowodnić, że dany obiekt znajdował się w pasie drogi publicznej, należy w pierwszej kolejności na mapie geodezyjnej wykazać - opierając się na treści książki drogowej - jaki jest przebieg granic pasa drogowego. Na tak przygotowanej mapie winna zostać przedstawiona kolizja umieszczonego w pasie obiektu z liniami granicznymi pasa. Nie można natomiast za dowody na podstawie którego ustalono granice pasa drogowego potraktować map, którymi w niniejszym postępowaniu posługiwał się organ pierwszej instancji. Z map terenu znajdujących się w aktach administracyjnych, których nie można uznać za mapy geodezyjne (brak na nich bowiem niezbędnych pieczęci urzędowych), nie wynika, jaki jest przebieg linii granicznych pasa drogowego ul. [...], jak również, czy przedmiotowy pawilon handlowy w całości znajduje się w pasie drogowym tej ulicy. Nie można było zwłaszcza bezspornie przyjąć, że granice działki ewidencyjnej nr [...] stanowią jednocześnie granice pasa drogowego ul. [...]. W aktach znajdują się dwie mapy: informacja z mapy ewidencyjnej i mapa stanowiąca załącznik do decyzji z dnia 29 maja 2013 r. nr [...] w sprawie lokalizacji tymczasowego stoiska handlowego w pasie drogowym ul. [...] w Ł. Nadto decyzja z dnia 17 lipca 2013 r. nr [...] zezwalająca skarżącej na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w Ł. zawiera szkic z naniesionymi granicami ewidencyjnymi działek, zaznaczoną ul. [...] i biegnącymi obok pasami oznaczonymi przerywanymi liniami ( są to prawdopodobnie chodniki). Na tymże szkicu, jak również na mapie będącej załącznikiem do decyzji z dnia 29 maja 2013 r. zaznaczono położenie przedmiotowego pawilonu. Z oglądu informacji z mapy ewidencyjnej oraz ww. szkicu wynika, że granica działki ewidencyjnej nr [...] w Ł. po której przebiega ul. [...], na wysokości posesji nr [...] i dalej, biegnie linią prostą. Tymczasem na mapie stanowiącej załącznik do decyzji z dnia 29 maja 2013 r. przebieg granicy wygląda inaczej, bowiem nad ww. linią prostą, pojawia się kolejna linia biegnąca od początku granicy z posesją nr [...]. Pojawia się w tym samym wątpliwość odnośnie rzeczywistego przebiegu granicy działki ewidencyjnej nr [...] w miejscu, gdzie umieszczono sporny pawilon. Wyjaśnienie tej kwestii jest istotne z uwagi na fakt, że na mapie stanowiącej załącznik do decyzji z dnia 29 maja 2013 r. tylna część pawilonu wystaje poza linię, którą zgodnie ze szkicem znajdującym w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego należałoby uznać za granicę działki nr [...]. Wyżej wymieniona okoliczność ma podstawowe znaczenie w postępowaniu dotyczącym samowolnego zajęcia pasa drogowego. Organ odwoławczy uznał wadliwie, że znajdujące się w aktach mapy i szkic pozwalają na ustalenie przebiegu linii granicznych pasa drogowego. Wbrew jednak temu twierdzeniu, mając na względzie powyższe rozważania, należy stwierdzić, że okoliczności te nie zostały w toku postępowania wyjaśnione, co pozwala na stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ). W odniesieniu do treści złożonej skargi Sąd pragnie stwierdzić, że ukaranie obywatela karą administracyjną winno – generalnie – nastąpić po prawidłowym wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w toku którego, jak nakazuje art. 7, 8 , 9 i 10 k.p.a., organy zobligowane są respektować słuszny interes obywateli, udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, budzić ich zaufanie do władzy publicznej i zapewniać czynny udział w każdym jego stadium. Tymczasem sposób działania organu pierwszej instancji polegający na wszczęciu postępowania dopiero po usunięciu pawilonu, może rodzić podejrzenie, że organ celowo zwlekał z zainicjowaniem postępowania administracyjnego jedynie w celu zwiększenia wymiaru kary, która zostanie nałożona na stronę. Z drugiej jednak strony wymienione obowiązki organu, same przez się nie zwalniają skarżącej z jej obowiązków, a zgodzić się należy z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu do decyzji organu odwoławczego, że Burmistrz Miasta nie musi przypominać czasowym użytkownikom pasa drogowego o upływie terminu, na jaki uzyskali zezwolenie na jego zajęcie. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. wobec uwzględnienia skargi. Podstawą orzeczenia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji jest art. 152 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji winny uwzględnić dokonaną powyżej ocenę prawną.