III SA/Gd 195/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Janina Guść (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lipca 2021 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 18 listopada 2020 r. nr [...]. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 18 listopada 2020 r. nr [...] odmówił R. B. przyznania pomocy osoby drugiej w formie usług opiekuńczych. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), art. 7 pkt 5, pkt 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 11, art. 50 ust. 1, ust. 2, ust. 3 oraz art. 106 ust. 1,ust. 4, art. 110 ust. 1, ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa", § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1358), a także art. 15o ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz.374 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 50 ust. 1-3 ustawy osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspakajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. Ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia. W dniu 6 października 2020 r. wpłynął wniosek R. B. o udzielenie pomocy finansowej na zakup żywności, leków, sprzętu ortopedycznego, gazu, na remont pokoju oraz na zakup obuwia i odzieży zimowej oraz pomocy rzeczowej w postaci nowej kołdry, koca, pościeli, ręczników, środków czystości, drzwi zewnętrznych wejściowych z montażem, a także przyznanie pomocy osoby drugiej na stałe. W trakcie rozmowy telefonicznej z pracownikiem socjalnym strona potwierdziła, że oczekuje m.in. pomocy osoby drugiej na stałe w formie usług opiekuńczych. Wnioskodawczyni poinformowała, że jej sytuacja życiowa nie uległa zmianie, od poprzedniej aktualizacji wywiadu przeprowadzonej w dniu 16 września 2020 r. Organ ustalił, że strona zamieszkuje w domu rodzinnym, zajmując jeden pokój z dostępem do kuchni, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Nie posiada osób zobowiązanych do alimentacji. Jest właścicielką nieruchomości o powierzchni 874 m2 oraz współwłaścicielką 1/5 nieruchomości o powierzchni 853 m2, na której stoi zamieszkiwany przez nią budynek. Zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 6 sierpnia 2020 r. R. B. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Jest osobą zdolną do pracy w warunkach chronionych. Nie nabyła ona uprawnień do świadczeń z ZUS-u, w związku z tym otrzymuje z ośrodka pomocy społecznej zasiłek stały w wysokości 485,16 zł i zasiłek pielęgnacyjny w miesięcznej kwocie 215,84 zł, co stanowi łącznie kwotę 701 zł. Wnioskodawczyni przedstawiła zaświadczenie lekarskie z dnia 19 sierpnia 2020 r., z którego wynika, że wymaga opieki osoby drugiej na stałe w celu załatwiania spraw urzędowych, podróży, potrzeb dnia życia codziennego. Organ, powołując się na obserwacje pracownika socjalnego, wskazał, że R. B. jest zdolna do samodzielnej egzystencji i nie wymaga pomocy osoby drugiej w wykonywaniu codziennych czynności. Samodzielnie porusza się po mieszkaniu i poza nim, dba o higienę i wygląd zewnętrzny, przygotowuje posiłki. Uskarżała się na zły stan zdrowia powodowany schorzeniami neurologicznymi i w związku z tym pracownik socjalny wskazał klientce możliwość poprawienia swojego stanu zdrowia poprzez uzyskanie skierowania na rehabilitację finansowaną przez NFZ. Strona nie wyraziła zainteresowania i nie udzieliła informacji czy i kiedy korzystała z rehabilitacji. Zainteresowana nie przedstawiła żadnych faktur potwierdzających wydatki na leczenie, niezrealizowanych recept czy skierowań na badania. Organ uznał, że R. B. jest w stanie sprostać swojej sytuacji życiowej wykorzystując własne umiejętności, możliwości oraz uprawnienia, a wszystkie podstawowe potrzeby bytowe strony pozostają w pełni zaspokojone. Po rozpatrzeniu odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 18 stycznia 2021 r. utrzymało decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygniecie organ odwoławczy zwrócił uwagę, strona od 2001 r. składa wnioski i korzysta ze świadczeń pomocy społecznej, np. ostatnio decyzją organu z dnia 24 września 2020 r. przyznano jej pomoc rzeczową w postaci 1 tony węgla z transportem do miejsca zamieszkania o wartości 650 zł, a także pomoc rzeczową w postaci drewna opałowego w ilości 1 m3 z transportem do miejsca zamieszkania o wartości 120 zł. Organ stwierdził, że niewątpliwie sytuacja strony jest trudna, jednakże, jak wynika to z ustaleń organu pierwszej instancji, jest ona w stanie sprostać swojej sytuacji życiowej wykorzystując własne umiejętności, możliwości oraz uprawnienia w pokonywaniu trudności z jakimi się boryka. Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy, podstawą do przyznania usług opiekuńczych jest taki stan, że osoba wymaga pomocy innych osób. Strona tymczasem jest osobą zdolną do samodzielnego funkcjonowania i zaspokajania życiowych potrzeb. Organ odwoławczy podkreślił, że strona otrzymuje pomoc finansową z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w formie świadczeń pieniężnych w wysokości 701 zł miesięcznie, tj. zasiłek stały w wysokości 485,16 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 215,84 zł. Otrzymuje również pomoc rzeczową - adekwatnie do potrzeb oraz własnych możliwości finansowych. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 3 ust. 4 ustawy, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i jednocześnie mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z treści tego przepisu wynika, iż pomoc społeczna zależy nie tylko od potrzeb osoby ubiegającej się o świadczenie, ale także od aktualnej sytuacji finansowej ośrodka pomocy społecznej. Ośrodek ten ma obowiązek objąć pomocą wszystkich, którzy spełniają warunki do jej otrzymania i oczywiste jest, że udzielając pomocy, musi uwzględnić swoje możliwości finansowe. Organ bezpośrednio zajmujący się rozdziałem środków z tytułu pomocy społecznej jest najlepiej zorientowany w zakresie pomocy niezbędnej dla każdego uprawnionego, ale także w możliwościach finansowych, pozwalających na zaspokojenie tych potrzeb. W sytuacji, gdy środki przekazywane z budżetu nie wystarczają dla wszystkich potrzebujących, rzeczą właściwych organów jest wyważenie przyznawania tych środków wszystkim potrzebującym. Mając na uwadze okoliczności sprawy Kolegium uznało, że decyzja organu pierwszej instancji nie przekracza granic uznaniowości i nie nosi cech dowolności. Nie stwierdzono także, aby ośrodek pomocy społecznej uchylał się od obowiązku udzielania pomocy stronie. Co ważne, pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, tj. uzupełniający własne środki, możliwości i uprawnienia osób objętych systemem świadczeń z pomocy społecznej. R. B. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wskazując na swoją bardzo trudną sytuację materialną i zdrowotną. W szczególności zaznaczyła, że ma 54 lata i od urodzenia cierpi na koślawość stawów biodrowych oraz urazy zwyrodnieniowe kręgosłupa i stawów, chorobę Scheuermanna. Na stałe nosi gorset ortopedyczny, a teraz korzysta też z kul łokciowych. Cierpi na wiele innych schorzeń. Od 20 lat leczy się i rehabilituje w domu. Przyjmuje silne leki przeciwbólowe i uspakajające. Mieszka ze starszym bratem, który też jest poważnie chory. Skarżąca wskazała, że ma duże długi, musi bowiem wynajmować osoby do pomocy. Nadto zarzuciła ona, że decyzja organu odwoławczego oparta jest na nieprawdziwych informacjach GOPS w [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę orzekania w sprawach przyznania usług opiekuńczych stanowi przepis art. 50 ustawy o pomocy społecznej który stanowi, że 1. Osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. 2. Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. 3. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. 4. Specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym. 5. Ośrodek pomocy społecznej albo centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia. 6. Rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. 7. Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje specjalistycznych usług opiekuńczych i kwalifikacje osób świadczących te usługi oraz warunki i tryb ustalania i pobierania opłat za specjalistyczne usługi opiekuńcze świadczone osobom z zaburzeniami psychicznymi, jak również warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z tych opłat, ze względu na szczególne potrzeby osób korzystających z usług, uwzględniając sytuację materialną tych osób. Na wstępie wskazać należy, że okoliczność przyznawania skarżącej przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] od wielu lat pomocy rzeczowej i finansowej nie może mieć znaczenia przy ocenie wniosku o przyznanie pomocy w zakresie usług opiekuńczych. Przyznanie tej pomocy uzależnione jest bowiem od innych szczególnych przesłanek. Pomoc ta jest udzielana osobom, które z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymagają pomocy innych osób, a są jej pozbawione. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. Prawodawca przewidział udzielanie: - usług opiekuńczych, - specjalistycznych usług opiekuńczych (dostosowanych do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym), - specjalistycznych usług opiekuńczych świadczonych osobom z zaburzeniami psychicznymi (które zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy należą do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę). Z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności skarżącej wynika, że została ona zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności z uwagi na przyczyny oznaczone symbolami 05-R oraz 02-P. Symbolami tymi, zgodnie z 32 ust. 2 pkt 2 i 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2015 poz. 1110) oznacza się upośledzenie narządu ruchu (02-R) i choroby psychiczne (02-P). W orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności wskazano, że skarżąca z uwagi na stwierdzoną niepełnosprawność wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Na konieczność takiej pomocy wskazuje także złożone przez skarżącą orzeczenie lekarskie. W ocenie Sądu, przeprowadzony wywiad nie potwierdził braku konieczności udzielenia skarżącej pomocy w formie usług opiekuńczych, wbrew stanowisko organu nie wynika z niego, że skarżąca radzi sobie z codziennym funkcjonowaniem. Z wywiadu wynika, że nie udało się ustalić jakie leki przyjmuje skarżąca, ani na czym polega jej leczenie, skarżąca prawdopodobnie nie korzysta z rehabilitacji. Sposób działania skarżącej, która twierdzi, że posiada wykształcenie i prowadziła badania naukowe oraz posiada składniki majątkowe w postaci nieruchomości, a która od lat pozostaje pod opieką ośrodka pomocy społecznej, świadczy o tym, że nie radzi ona sobie z zaspokajaniem swoich potrzeb, na co może wpływać choroba psychiczna skarżącej. Organ rozważał w uzasadnieniu decyzji okoliczności związane z niesprawnością ruchową skarżącej, pomijając drugą z podstaw stwierdzenia niepełnosprawności. Okoliczności związane ze stanem zdrowia skarżącej nie zostały zatem przez organ prawidłowo ustalone i rozważone, co narusza przepisy prawa procesowego - art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Skarżąca w związku z rodzajem schorzeń może wymagać specjalistycznych usług opiekuńczych świadczonych osobom z zaburzeniami psychicznymi. Specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi to szczególny rodzaj specjalistycznych usług opiekuńczych udzielanych osobom, które z powodu choroby psychicznej mają poważne trudności w codziennym funkcjonowaniu, a zwłaszcza z relacjach z otoczeniem, zatrudnieniu i realizacji spraw bytowych. Warunki i tryb ustalania oraz pobierania opłat za specjalistyczne usługi świadczone osobom z zaburzeniami psychicznymi reguluje rozrządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz.U. z 2005 r. nr 189 poz. 1598). Zgodnie z § 3 ust. 2 tego rozporządzenia osoby świadczące specjalistyczne usługi dla osób z zaburzeniami psychicznymi muszą posiadać co najmniej półroczny staż w jednostce świadczącej specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Nawiązując do zasad udzielania pomocy społecznej wskazać należy, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy). Skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji życiowej z uwagi na znaczną niepełnosprawność fizyczną i psychiczną. Znajduje się ona w sytuacji, której nie jest w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Trudności w tym zakresie niewątpliwie mogą się wiązać z niepełnosprawnością psychiczną skarżącej. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Pomoc w postaci usług opiekuńczych, mających na celu opiekę nad funkcjonowaniem osoby chorej psychicznie – w tym zapewnieniem jej wizyt lekarskich, przyjmowania leków, może spełnić ten cel w stopniu większym niż długookresowe przyznawanie skarżącej pomocy rzeczowej i finansowej. Z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, że skarżącą może podjąć pracę w warunkach chronionych. Istnieje możliwość, że specjalistyczna pomoc doprowadzi do poprawy stanu skarżącej i umożliwi jej lepsze funkcjonowanie, w tym podjęcie pracy. Organ w toku ponownego rozpoznania sprawy winien dokonać ustaleń dotyczących choroby psychicznej skarżącej oraz ocenić czy skarżąca cierpi aktualnie na zaburzenia psychiczne wymagające specjalistycznych usług opiekuńczych. Wskazać należy, że w zależności od rodzaju przyznanych skarżącej usług opiekuńczych, znajdować do nich będą zastosowanie albo przepisy cytowanego rozporządzenia albo przepisy uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia 20 czerwca 2018 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat, jak również trybu ich pobierania, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi (Dz. Urz. Woj. [...]. 2018.08.27 poz. [...]). W znajdującym się w aktach postępowania administracyjnego piśmie z dnia 2 listopada 2020 r. organ wskazywał na trudności pracowników socjalnych we współpracy ze skarżąca. Trudności te mogą wynikać z charakteru choroby na jaką cierpi skarżąca i braku leczenia. Na marginesie wskazać należy, że cytowana uchwała w punkcie 5 załącznika przewiduje, że w przypadku niewłaściwej postawy osoby pozostającej pod opieką, pomoc w formie świadczonych usług można ograniczyć lub wstrzymać w przypadku notorycznego naruszania zasad współżycia społecznego przez osobę objętą pomocą lub inne osoby przebywające w miejscu świadczenia usług, w tym w przypadku w przypadku agresywnej postawy i obraźliwego zachowania wobec osoby świadczącej usługi i w przypadku powtarzających się trudności wejścia do mieszkania lub w środowisko z przyczyn niezawinionych przez świadczącego usługę. Organ w przypadku przyznania usług opiekuńczych nie będzie zatem pozbawiony instrumentów zabezpieczających właściwe relacje ze skarżącą. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił obie wydane w sprawie decyzje. W toku ponownego rozparzenia sprawy organ, zgodnie z art. 153 p.p.s. będzie związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym uzasadnieniu. Organ ustali stan zdrowia psychicznego skarżącej i oceni jaki charakter winny mieć przyznane skarżącej usługi opiekuńcze. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w związku ze stanem epidemii, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.) i § 1 pkt 2 zarządzenia nr 49 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2.