III SA/Gd 198/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy [...] na czynność Zarządu Województwa [...] w przedmiocie korekty finansowej postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić Gminie [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na czynność -pismo z dnia 22 stycznia 2018 r., nr [...] Zarządu Województwa [...] w przedmiocie korekty finansowej w wysokości 25 % na umowę nr 52/2017 z dnia 4 września 2017 r. wniosła Gmina K. domagając się stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności i jej uchylenia. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie, którego dotyczy skarga reguluje ustawa z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460), zwana dalej "ustawą wdrożeniową" oraz przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017r. poz. 2077), zwana dalej "u.f.p." - art. 207, który statuuje procedurę zwrotu środków europejskich nieprawidłowo wykorzystanych. W konstrukcji procedury odzyskiwania środków unijnych, które są przyznawane umową o charakterze cywilnoprawnym można wyodrębnić etap, który można zakwalifikować jako stosunek o charakterze cywilnoprawnym oraz etap, gdy organ może podejmować działania o charakterze władczym, a więc o charakterze administracyjnoprawnym. Dopiero ten ostatni etap podlega kognicji sądu administracyjnego. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy organ wskazał, iż skarżący wywiódł skargę od czynności przewidzianej w art. 207 ust. 8 u.f.p. to jest od wezwania do zwrotu środków, która to czynność nie ma charakteru władczego. Beneficjent może zwrócić środki lub nie i dowodzić swych racji w toku postępowania administracyjnego. Dopiero bowiem, gdy dobrowolny zwrot nie nastąpi w przewidzianym ustawą terminie Instytucja Zarządzająca wszczyna postępowanie administracyjne o zwrot środków (art. 207 ust. 9 u.f.p.) i dopiero na tym etapie czynności Instytucji Zarządzającej podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. Organ wyjaśnił również, iż podstawą złożenia skargi w niniejszej sprawie nie może też być art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., gdyż przepis ten odnosi się do aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż przepisy prawa miejscowego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, natomiast w niniejszej sprawie Zarząd Województwa [...] występuje jako Instytucja Zarządzająca w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, a nie jako organ jednostki samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2017 poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 – dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola ta dotyczy także innych niż decyzje, czy postanowienia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej na akt lub czynność objętą zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. Skarga w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zatem podstawową przesłanką dopuszczalności skargi jest wymóg, by zaskarżona forma działania administracji publicznej należała do kategorii takich aktów lub czynności, które są kontrolowane przez sąd administracyjny. Zatem podstawową przesłanką dopuszczalności skargi jest wymóg, by zaskarżona forma działania administracji publicznej należała do kategorii takich aktów lub czynności, które są kontrolowane przez sąd administracyjny. W orzecznictwie i literaturze przyjmuje się, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Stosownie do treści art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że pisma i informacje pokontrolne organu nie mogą być zaskarżone na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Dyspozycja tego przepisu wskazuje, że czynność podlegająca kontroli sądu administracyjnego musi być z zakresu administracji publicznej oraz powinna dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynność musi mieć publicznoprawny charakter, co oznacza, że musi być skierowana do podmiotu zewnętrznego, niepodporządkowanego organizacyjnie lub służbowo organowi podejmującemu daną czynność. Tymczasem zaskarżone pisma nie dotyczą uprawnień lub obowiązków. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r., poz. 1649), do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999. Art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 z późn. zm.) stanowi, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Zgodnie z art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych, przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja określona, odpowiednio w ust. 9 lub 11, wzywa do: 1) zwrotu środków lub 2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2 (art. 207 ust. 9 pkt 1 ustawy o finansach publicznych). W świetle uchwały NSA z 27 października 2014 r., II GPS 2/14, ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu przedmiotowej uchwały stwierdzono, że przepisy art. 207 ustawy o finansach publicznych mogą znaleźć zastosowanie we wszystkich przypadkach, w których dokonuje się korekt przewidzianych w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, niezależnie od tego, na jakim etapie dofinansowania projektu tej korekty dokonano. Z powyższych regulacji wynika, że właściwy organ, na podstawie art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych, wzywa beneficjenta do zwrotu środków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, a po bezskutecznym upływie tego terminu wszczyna postępowanie administracyjne w celu wydania decyzji administracyjnej określającej kwotę dofinansowania przypadającą do zwrotu oraz termin, od którego nalicza się odsetki. Podkreślić należy, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych. W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych, ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie. Stanowią element stanu faktycznego tej sprawy. W konsekwencji korekta podlega również kontroli sądu rozpatrującego skargę na decyzję zobowiązującą do zwrotu, w ramach oceny ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia o zwrocie (vide uchwała NSA z 27.10.2014 r., II GPS 2/14). Sąd orzekający w pełni podziela poglądy przedstawione w powyższej uchwale i jest nią związany na mocy art. 269 § 1 p.p.s.a. Powołany przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. (postanowienie NSA z 8.07.2014 r., II GSK 1518/14). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że dokonanie korekty finansowej nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, albowiem nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji, podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę jako niedopuszczalną w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi sąd postanowił w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.