III SA/Gd 2/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Gorski Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Felicja Kajut Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2010 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej B. K. sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 października 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie skreślenia z ewidencji egzaminatorów 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Marszałka Województwa z dnia 8 maja 2009 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P.S. kwotę 357,00 ( trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 8 maja 2009r. nr [...] Marszałek Województwa powołując się na przepisy art. 101 § 1 i art. 123 § 1 i 2 k.p.a. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie skreślenia P. Sz. z ewidencji egzaminatorów na podstawie art. 113 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 110 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Z uzasadnienia postanowienia wynika, że postępowanie w sprawie skreślenia P. Sz. z ewidencji egzaminatorów zostało wszczęte w związku z informacją o przedstawieniu mu zarzutów popełnienia przestępstw z art. 228 § 1 kodeksu karnego, polegających na przyjmowaniu korzyści majątkowych w zamian za uzyskanie pozytywnych wyników egzaminów na prawo jazdy, w związku z pełnieniem funkcji publicznej egzaminatora Ośrodka Ruchu Drogowego. Prokurator zastosował wobec P. Sz. środek zapobiegawczy w postaci poręczenia majątkowego i zawieszenia w czynnościach służbowych egzaminatora. P. Sz. złożył wniosek o zawieszenie postępowania w przedmiocie skreślenia z ewidencji egzaminatorów do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego. Organ stwierdził jednakże, że zakończenie postępowania karnego nie stanowi zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 97 § 1 k.p.a. Ustalenie winy lub jej braku należy do sądu, zaś w postępowaniu administracyjnym można stwierdzić istnienie lub brak przesłanek utraty rękojmi. Organ wskazał, że ustawodawca nie przewidział zawieszenia uprawnień egzaminatora, które występują w innych zawodach. W uzasadnieniu postanowienia powołano się nie tylko na ochronę interesu indywidualnego, ale także na interes społeczny. Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez P. Sz. postanowieniem z dnia 30 października 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji, podzielając argumentację zawartą w jego uzasadnieniu. W ocenie Kolegium w sprawie nie występowało zagadnienie wstępne, od rozstrzygnięcia którego zależało wydanie decyzji kończącej postępowanie administracyjne. Natomiast zebrany w sprawie materiał dowodowy w związku z postawionymi zarzutami podważa wiarygodność P. Sz. jako egzaminatora i wskazuje na utratę rękojmi należytego wykonywania obowiązków, tym bardziej, że zarzuty te są uprawdopodobnione w znacznym stopniu -skoro zastosowano wobec niego środki zapobiegawcze. Dalej Kolegium wyjaśniło, że konstytucyjna zasada domniemania niewinności, na którą powołuje się strona, dotyczy tylko postępowania karnego i nie ma wprost zastosowania w postępowaniu administracyjnym. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku P. Sz., zarzucając obrazę prawa materialnego tj. art. 110 ust. 1 pkt 9 oraz art. 113 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez uznanie, że wszczęcie postępowania przygotowawczego stanowi wystarczającą przesłankę do wszczęcia postępowania w sprawie skreślenia skarżącego z ewidencji egzaminatorów. Ponadto zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne, od rozstrzygnięcia którego zależy rozpatrzenie sprawy oraz przepisów art. 2 i 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasad demokratycznego państwa prawnego i równości obywateli wobec prawa. Zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a. przez nadmierną restrykcyjność rozstrzygnięcia i zbyt formalistyczne podejście do sprawy. Skarżący domagał się uchylenia postanowienia i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając zarzuty skarżący podniósł, że dopiero skazanie prawomocnym wyrokiem sądu karnego za popełnienie przestępstwa spowoduje możliwość uznania, że nie daje on rękojmi prawidłowego wykonywania obowiązków egzaminatora. Tymczasem skarżącemu postawiono jedynie zarzuty popełnienia przestępstwa. W tej sytuacji, niezależnie od przekonania organu administracji, winna znaleźć zastosowanie zasada domniemania niewinności. Skarżący wskazał, że ustalenie, czy skarżący jest winny stawianych mu zarzutów jest niezbędne dla rozstrzygnięcia kwestii ewentualnej utraty przez niego rękojmi należytego wykonywania obowiązków i jest to zagadnienie wstępne, którego - wbrew stanowisku organów - nie mogą one same przesądzać. Wskazał, że z treści art. 100 § 2 k.p.a. a contrario wynika, że rozstrzyganie zagadnień prejudycjalnych przez organ administracji we własnym zakresie możliwe jest tylko wyjątkowo i to w szczególnych przypadkach. Podkreślił, że w przedmiotowej sprawie przesłanka określona w tym przepisie - poważna szkoda dla interesu publicznego nie zachodzi, bowiem skarżącego zawieszono w czynnościach służbowych związanych z pracą egzaminatora. Skarżący podniósł ponadto, że organ odwoławczy nie tylko podzielił błędny pogląd organu pierwszej instancji, ale też zawarł w uzasadnieniu swego postanowienia stwierdzenia wykraczające daleko poza przedmiot sprawy. Przedmiotem postępowania zażaleniowego był wniosek o zawieszenie postępowania, zaś organ odwoławczy w istocie rozstrzygnął, że skarżący powinien być z ewidencji egzaminatorów skreślony. Skarżący zarzucił, że przedwczesne było w ogóle wszczęcie postępowania w sprawie skreślenia go z ewidencji egzaminatorów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi {Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną był fakt toczącego się w stosunku do skarżącego karnego postępowania przygotowawczego, dotyczącego zarzutów popełnienia przestępstw o charakterze korupcyjnym, związanych z wykonywaniem przez niego obowiązków egzaminatora przeprowadzającego egzamin państwowy sprawdzający kwalifikacje osoby ubiegającej się o uprawnienie do kierowania pojazdem. W toku tego postępowania Prokurator zastosował środek zapobiegawczy w postaci poręczenia majątkowego i zawieszenia w czynnościach służbowych związanych z wykonywaną pracą egzaminatora. Do kwalifikacji wymaganych od egzaminatora należy, zgodnie z przepisem art.110 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) - rękojmia należytego wykonywania obowiązków. Utrata kwalifikacji niezbędnych dla pełnienia funkcji egzaminatora skutkuje skreśleniem z ewidencji egzaminatorów prowadzonej przez Marszałka Województwa -na podstawie art. 113 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Podkreślenia wymaga fakt, że sam fakt wpisu do ewidencji egzaminatorów nie umożliwia samodzielnego przeprowadzania przewidzianych ustawą egzaminów. Mogą być one bowiem prowadzone jedynie przez egzaminatora zatrudnionego przez dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego na podstawie umowy o pracę lub w pewnych przypadkach na podstawie umowy zlecenia (art. 109 ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym). Rozpatrujące wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania administracyjnego organy administracji uznały, że przesądzenie o winie lub niewinności skarżącego prawomocnym orzeczeniem kończącym postępowanie karne nie jest zagadnieniem wstępnym, którego rozstrzygnięcie uzasadniało by zawieszenie postępowania w przedmiocie skreślenia z ewidencji egzaminatorów. Organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu stanął na stanowisku, że samo postawienie egzaminatorowi zarzutów popełnienia przestępstw związanych z pełnioną przez niego funkcją skutkuje uznaniem, że nie daje on rękojmi należytego wykonywania obowiązków. Sąd w składzie rozpatrującym sprawę niniejszą poglądu tego nie podziela. Zwrócić należy bowiem uwagę na przepis art. 42 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że domniemanie niewinności w ujęciu konstytucyjnym stanowi nie tylko regułę dowodową, ale i kwintesencję jednej z kluczowych zasad ładu prawnego w Rzeczypospolitej. Zasada ta wywodzi się z przyjętego w prawie rzymskim domniemania uczciwości każdego obywatela (praesumptio boni viri), co stwarza w przypadku oskarżenia konieczność udowodnienia mu nieuczciwości (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 lutego 2001 r. sygn. akt K 22/00). Zasada ta wyklucza opieranie negatywnych dla obywatela konsekwencji na samym fakcie postawienia mu zarzutów i prowadzenia wobec niego postępowania karnego - dopóki nie dojdzie do prawomocnego potwierdzenia jego winy - o ile w ochronie interesu publicznego konsekwencji takich, stosowanych tymczasowo, nie przewidują przepisy szczególne. Do przepisów tych należą przede wszystkim przepisy kodeksu postępowania karnego, regulujące kwestie stosowania środków zapobiegawczych (art. 249 § 1 k.p.k.). Są to także przepisy ustaw, które wyraźnie określają postawienie zarzutu popełnienia przestępstwa danej osobie jako przesłankę zastosowania wobec niej pewnych środków prawnych, np. zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych (art. 39 ust. 1-3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (t.j, Dz. U. z 2007r. nr 43, poz. 277), zawieszenie funkcjonariusza celnego w pełnieniu obowiązków służbowych (art. 103 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323). Przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym nie zawierają analogicznych unormowań, dotyczących skutku przedstawienia zarzutów egzaminatorowi, odwołują się natomiast do rękojmi należytego wypełniania obowiązków. O ile zatem jednoznacznie stwierdzić należy, że prawomocne ustalenie przez sąd popełnienia przez egzaminatora czynów korupcyjnych związanych z wykonywaniem przez niego funkcji skutkować musiałoby stwierdzeniem, że nie daje on takiej rękojmi, to jednak stwierdzenie, że samo postawienie mu zarzutów popełnienia takich czynów skutkuje utratą rękojmi narusza omówioną wyżej zasadę domniemania niewinności. Zwrócić należy w tym miejscu zresztą uwagę, że środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych egzaminatora został już zastosowany wobec skarżącego postanowieniem Prokuratora z 19 lutego 2009 r., ponadto - co wynika z akt administracyjnych - rozwiązano ze skarżącym stosunek pracy, łączący go z wojewódzkim ośrodkiem ruchu drogowego. Zatem skarżący nie ma obecnie żadnych możliwości wykonywania obowiązków egzaminatora i trudno dostrzec interes publiczny wymagający usunięcia skarżącego z ewidencji egzaminatorów jeszcze przed wydaniem przez sąd karny wyroku przesądzającego wiążąco o jego winie lub niewinności. Skoro zaś jako jedyną podstawę faktyczną wszczęcia postępowania w przedmiocie skreślenia z ewidencji egzaminatorów Marszałek Województwa przywoływał przedstawienie skarżącemu omówionych wyżej zarzutów popełnienia, przestępstw, a zgodnie z powyższymi rozważaniami to nie same zarzuty, lecz dopiero potwierdzający je wyrok może skutkować stwierdzeniem utraty rękojmi należytego wykonywania obowiązków, to właśnie prawomocne rozstrzygnięcie przez sąd karny kwestii winy skarżącego jest zagadnieniem wstępnym, uzasadniającym zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponieważ zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji oparto na poglądzie odmiennym, to uznać należało, że naruszają one przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sposób mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zarzuty skarżącego o naruszeniu przepisów prawa przez sam fakt wszczęcia postępowania w sprawie skreślenia skarżącego z ewidencji egzaminatorów są chybione, bowiem nie dotyczą w istocie oceny legalności zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.