III SA/Gd 200/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Gorski Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Felicja Kajut ( spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2011 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 28 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia uprawnień do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia 20 stycznia 2011 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] na rzecz skarżącego M. W. 240 ( dwieście czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2010 r. [...] Komendant Powiatowy Policji działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, art. 147 i art. 149 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie k.p.a.) w zw. z art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za brak lokalu mieszkalnego wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia 16 czerwca 2003 r. dotyczącej przyznania funkcjonariuszowi M. W. równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Postanowieniem z dnia 18 maja 2010 r. przedmiotowe postępowanie zostało zawieszone w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na wystąpienie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w celu ustalenia stopnia zaawansowania robót budowlanych prowadzonych w budynku należącym do M. W. a zlokalizowanym w Ł. przy ul. [...]. Postanowieniem z dnia 29 października 2010 r. postępowanie zostało podjęte z urzędu. Pismem datowanym na dzień 17 grudnia 2010 r. pełnomocnik M. W. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji z wnioskiem o zawieszenie prowadzonego postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W przedmiotowym piśmie wniesiono nadto o przedłużenie wyznaczonego terminu do złożenia ostatecznych wniosków dowodowych oraz o doręczenie na adres pełnomocnika pełnej kopii dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy. Uzasadniając swój wniosek w w/w zakresie pełnomocnik funkcjonariusza wskazał, że jego mandant pismem z dnia 10 grudnia 2010 r. zawiadomił Prokuraturę Rejonową w L. o fakcie popełnienia przestępstwa. Z załączonego do wniosku pisma M. W. wynikało z kolei, że dwie strony kart postępowania [...] dotyczącego przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego (oświadczenia mieszkaniowego za 2006 r.) zostały sfałszowane. Postanowieniem nr [...] z dnia 20 stycznia 2011 r. Komendant Powiatowy Policji borku działając na podstawie art. 123 § 1 i 2, art. 126 oraz art. 268a k.p.a. postanowił "uwzględnić zgłoszone wnioski w części dotyczącej przedłużenia terminu do złożenia ostatecznych wniosków dowodowych i udostępnienia kopii pełnej dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy". Uzasadniając w istocie odmowę zawieszenia postępowania (pkt 3 uzasadnienia postanowienia) organ I instancji wskazał, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki do zawieszenia postępowania. W ocenie organu brak jest bowiem związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a wskazanym przez wnioskodawcę zagadnieniem wstępnym gdyż oba postępowania realizowane są w sposób niezależny. W szczególności należy podkreślić, że przedmiotem postępowania administracyjnego są okoliczności natury faktycznej wskazujące na posiadanie przez funkcjonariusza własnego lokalu mieszkalnego, przesądzające zarazem o braku uprawnień do otrzymywania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W ocenie organu brak związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego a postępowaniem realizowanym w trybie procedury karnej wskazać należy również w kontekście ustaleń dotyczących faktu pobierania równoważnika również w okresie roku 2008, którego to okresu dotyczyło zakwestionowane obecnie oświadczenie mieszkaniowe. W zażaleniu na w/w postanowienie M. W. działając przez pełnomocnika wniósł o jego uchylenie podnosząc zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia przez organ administracji stanu faktycznego sprawy. Postanowieniem z dnia 28 lutego 2011 r. Komendant Wojewódzki Policji działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zakwestionowane postanowienie Komendanta Powiatowego Policji, wskazując, ze przedmiotem analizy w postępowaniu odwoławczym (poza kwestią zawieszenia postępowania) nie były zagadnienia zawarte w pkt 1 (przedłużenie terminu do złożenia wniosków dowodowych) oraz pkt 2 (doręczenie kopii dokumentacji) wydanego postanowienia. W ocenie organu odwoławczego aby można było mówić o prejudycjalności postępowania prowadzonego w sprawie karnej musiałby istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem w tej sprawie a rozpatrzeniem sprawy w sprawie ustalenia prawa funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego. W ocenie organu II instancji brak jest takiego związku. Kwestia o charakterze formalnym, jaką jest coroczne składanie przez policjanta oświadczenia majątkowego nie ma tutaj znaczenia, gdyż w świetle rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nowe oświadczenie mieszkaniowe policjant składa zawiadamiając o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymywania równoważnika lub jego wysokość. Nie ma zatem obowiązku aby oświadczenia majątkowe składać corocznie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. W. reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o uchylenie wydanych postanowień jako rażąco sprzecznych z prawem. Wydanym postanowieniom skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na jego wynik i treść rozstrzygnięcia, tj. - ar. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, - art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, - art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania strony do organów państwa. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że możliwość sfałszowania akt sprawy administracyjnej stanowi kwestię wstępną uzasadniającą konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego. Możliwość sfałszowania akt dotyczy bowiem dokumentów szczególnie istotnych dla postępowania, tj. oświadczeń mieszkaniowych złożonych przez skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. W ocenie organu autentyczność bądź fałszywość dokumentacji jest zagadnieniem o charakterze faktycznym. Kwestia ta jako element ustalenia stanu faktycznego nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wskazać należy, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem rozstrzygnięcia Komendanta Wojewódzkiego Policji utrzymującego w mocy postanowienie komendanta Powiatowego Policji orzekającego o uwzględnieniu zgłoszonych wniosków w części dotyczącej przedłużenia terminu do złożenia ostatecznych wniosków dowodowych i udostępnienia kopii pełnej dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy. Do wydania w/w postanowienia doszło w związku ze skierowanym do organu pierwszej instancji pismem, w którym wniesiono o przedłużenie wyznaczonego terminu do złożenia ostatecznych wniosków dowodowych oraz o doręczenie na adres pełnomocnika pełnej kopii dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, jak również o zawieszenie prowadzonego postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z sentencji postanowienia organu pierwszej instancji wynika, że organ ten orzekł jedynie odnośnie dwóch pierwszych wniosków, brak jest w nim natomiast rozstrzygnięcia wniosku o zawieszenia postępowania, do którego organ odniósł się dopiero w uzasadnieniu swojego postanowienia. Zgodnie z art. 101 § 1 i 2 k.p.a organ orzeka w sprawie zawieszenia postępowania w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Treść postanowienia, czyli jego elementy składowe, są przedmiotem unormowania art. 124 k.p.a. Stosownie do § 1 tego przepisu postanowienie powinno zawierać m.in.: "oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania(...)." Postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie ( § 2 ). W świetle powyższego rozstrzygnięcie i uzasadnienie to dwa istotne elementy postanowienia. Wskazać przy tym należy, że rozstrzygnięcie zawarte w postanowieniu jest jego kwintesencją wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa do konkretnej sprawy i jak podkreśla się w orzecznictwie, jego treści nie można domniemywać. Uzasadnienie natomiast służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część postanowienia. Samo w sobie bez rozstrzygnięcia (osnowy) nie jest postanowieniem. Odnosząc to do realiów rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że postanowienie organu pierwszej nie zawiera rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o zawieszenie postępowania. Organ odwoławczy, uznając postanowienie organu pierwszej instancji za prawidłowe nie dostrzegł tego uchybienia. Skoro zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji nie spełnia wymogów art. 124 k.p.a. przez to, że nie zawiera rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania, o którym wypowiada się jedynie w uzasadnieniu organ pierwszej instancji, tym samym podlegają one uchyleniu. Organ orzekający winien w tej sytuacji w ponownym postępowaniu na nowo rozstrzygnąć sprawę w całości. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważa, że art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. obliguje organ administracji publicznej do zawieszenia z urzędu postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W niniejszej sprawie kwestią sporu pomiędzy skarżącym a orzekającymi w sprawie organami było odmienne stanowisko odnośnie uznania prowadzonego przez Prokuraturę – na skutek złożonego przez skarżącego zawiadomienia o przestępstwie – postępowania w sprawie sfałszowania znajdujących się w aktach sprawy dokumentów za zagadnienie wstępne, o którym mowa w cytowanym wyżej przepisie. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko skarżącego, że wynikający z art. 7 i 77 k.p.a. obowiązek organów obliguje je do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności sprawy, a co za tym idzie zgromadzenia dowodów niezbędnych do jej rozpoznania. W ocenie Sądu wyjaśnienie sprawy fałszerstwa złożonego przez skarżącego oświadczenia mieszkaniowego, na podstawie którego doszło następnie do wypłacenie skarżącemu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest zagadnieniem wstępnym w przedmiotowym postępowaniu. Nie można przy tym stracić z pola widzenia faktu, że z akt sprawy wynika, że de facto obejmuje ono swoim zakresem wszystkie lata, w których skarżący otrzymywał równoważnik, nie zaś tylko rok 2003, w którym wydano decyzję przyznającą uprawnienie do jego otrzymania. Potwierdzeniem tego jest choćby skierowane do skarżącego w dniu 13 maja 2010 r. wezwanie do uzupełnienia oświadczeń mieszkaniowych złożonych w latach 2003 - 2010 ( k. [...] akt administracyjnych). Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.) ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia. Z w/w wzoru załącznika wynika, że składający oświadczenie wskazuje okres czasu, za jaki równoważnik ma zostać mu przyznany. Z akt sprawy wynika, że skarżący corocznie składał oświadczenie mieszkaniowe, w oparciu o które wypłacano mu równoważnik. Nie sposób zatem przyjąć, że toczące się postępowanie mające na celu ustalenie, iż jedno z nich zostało sfałszowane, nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie. W świetle omówionych wyżej przepisów Sąd uznał skargę za uzasadnioną. Z powodu naruszenia przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, należało uchylić zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . O kosztach postępowania Sad orzekł na podstawie art. 200 w/w ustawy.