III SA/Gd 201/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. S. na opinie służbowe Dyrektora Izby Celnej z dnia 15 lutego 2011 r. i 17 lutego 2011 r. o przydatności do służby postanawia odrzucić skargę. M. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na dwie opinie służbowe jej bezpośrednich przełożonych w służbie przygotowawczej z dnia 15 lutego 2011 r. i z dnia 17 lutego 2011 r., (tj. na inny niż decyzja lub postanowienie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a w konsekwencji na bezprawną czynność Dyrektora Izby Celnej niemianowania skarżącej do służby stałej i rozwiązanie z dniem 4 marca 2011 r. stosunku służbowego w Służbie Celnej, stwierdzone decyzją (pismem) Dyrektora Izby Celnej z dnia 31 marca 2011 r. W podsumowaniu skarżąca wniosła o uchylenie obu opinii służbowych jako wydanych z naruszeniem przepisów prawa, jak również o uchylenie aktu niemianowana skarżącej do służby stałej w Służbie Celnej, uchylenie obu decyzji dotyczących rozwiązania z nią stosunku służbowego, przywrócenie terminu do złożenia skargi oraz o przywrócenie do służby w Służbie Celnej. Skarżąca twierdziła, że opinie są krzywdzące i zostały wydane z naruszeniem art. 38 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej oraz art. 26, art. 27 rozporządzenia z dnia 26 kwietnia 2010 r. w sprawie służby przygotowawczej w Służbie Celnej. Domagała się również uchylenia oceny predyspozycji do pełnienia służby i negatywnej oceny kwalifikacyjnej na zakończenie służby przygotowawczej z dnia 18 lutego 2011 r. W odniesieniu do wniosku o przywrócenie terminu wskazała na brak pouczenia o trybie złożenia skargi do sądu administracyjnego . W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że argumentacja skarżącej jest błędna i art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej ma zastosowanie do opinii o funkcjonariuszach celnych w służbie stałej, a nie przygotowawczej. O opiniach dotyczących funkcjonariuszy w służbie przygotowawczej stanowi art. 12 tej ustawy. Nadto zauważył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku sygn. akt III SA/Gd 248/11 uznał, że w sprawie M. S. nie został wydany żaden akt administracyjny o zwolnieniu skarżącej ze służby przygotowawczej, który podlegałby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zdaniem organu wniosek o przywrócenie terminu jest niezasadny gdyż nie dochowano terminu z art. 58 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość miedzy organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Rozwinięcie powyższego przepisu stanowi art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) - w skrócie p.p.s.a., który stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a)pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Właściwość sądów administracyjnych została określona w formie katalogu, a nie klauzuli generalnej. Co za tym idzie nie można tej właściwości domniemywać, czy interpretować w sposób rozszerzający. W myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wszystkie wydane w sprawie opinie służbowe stwierdzają, że skarżąca nie wywiązywała się należycie z powierzonych jej obowiązków służbowych. Opinie zostały wydane w czasie obowiązywania ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), jednak stosownie do art. 226 ust. 1 tej ustawy zastosowanie do tych opinii miały przepisy zawarte w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.). Zgodnie z art. 12 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy o Służbie Celnej w okresie służby przygotowawczej funkcjonariusz celny podlega okresowej, przeprowadzonej co 6 miesięcy, ocenie. Okresową ocenę wystawia kierownik urzędu. Nadto zgodnie z art. 13 tej ustawy po zakończeniu służby przygotowawczej z wynikiem pozytywnym funkcjonariusz celny zostaje mianowany do służby stałej. Należy podkreślić, że w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy skarga dotyczy aktów podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zatem dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy należało przede wszystkim udzielić odpowiedzi na pytanie: czy opinie służbowe wydane w trybie art. 12 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej należą do kategorii aktów określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a.? Zagadnienie dopuszczalności skargi do sądu w sprawie opinii służbowych było przedmiotem rozważań judykatury. Sądy administracyjnie niejednokrotnie wypowiadały się tym zakresie. Obecnie przeważa pogląd, że opinie służbowe nie należą do kategorii aktów administracyjnych podlegających kognicji sądów administracyjnych. Warto podkreślić, że zgodnie z ostatnio podjętymi uchwałami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. akt I OPS 2/11 i I OPS 3/11 (baza Lex nr 1052438, nr 1089623) opinii służbowej nie można traktować jako orzeczenia administracyjnego bezpośrednio kształtującego stan prawny w jakiejkolwiek sprawie, a w szczególności jako akt wywołujący bezpośrednio skutki zewnętrzne w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza. Opinia taka stanowi jedynie ocenę przełożonego stanu wiedzy i umiejętności opiniowanego. W szczególności niczego nie rozstrzyga i niej jest nakierowania na wywołanie bezpośrednich skutków prawnych. Opinię można zakwalifikować jako akt wewnętrzny kierowany do podmiotu znajdującego się wewnątrz danej struktury organizacyjnej, pozostającym w stosunku zależności służbowej i aktem wynikającym z podległości służbowej wynikającej z podległości służbowej pomiędzy przełożonym a podwładnym. Nie przyjmują formy postanowienia lub decyzji. Co prawda, spostrzeżenia te dotyczyły opinii służbowych wydanych w stosunku do funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. To jednak akceptując powyższe stanowisko należy uznać, że znajduje ono również zastosowanie w odniesieniu do opinii służbowych dotyczących funkcjonariuszy Służby Celnej. W rozważanym bowiem zakresie regulacje dotyczące tych formacji mundurowych są podobne. W ocenie Sądu, należy w pełni podzielić zawarte w przywołanych uchwałach rozważania i poglądy. Idąc dalej, należy uznać, że opinia służbowa nie należy do kategorii aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak wspomniano nie statuuje ona żadnych uprawnień lub obowiązków, nie wywołuje bezpośrednich skutków prawnych na zewnątrz. Jako trafną należy uznać również tezę postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1797/11 (baza Lex nr 1103983), że na opinię służbową funkcjonariusza Policji o jego nieprzydatności do służby nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia uznano, że opinia służbowa funkcjonariusza nie należy do aktów lub czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, do opinii służbowych wydanych na podstawie ustawy o Służbie Celnej z 1999 r. należy stosować analogiczną wykładnię i rozumowanie. Z brzmienia przepisów art. 12 jak i art. 38 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej nie sposób wywieść, że opinie o przydatności do służb w Służbie Celnej należą do kategorii aktów administracyjnych z art. 3 ust. 2 p.p.s.a. To samo dotyczy innych pism wymienionych w skardze, zawierających opinie służbowe o skarżącej. Ponadto skoro zaskarżone opinie służbowe nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, to Sąd nie mógł orzekać w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia skargi. Sąd z urzędu dysponuje wiedzą, że skarżąca M. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję (pismo) Dyrektora Izby Celnej z dnia 31 marca 2011 r., podtrzymującą decyzję (pismo) tego organu z dnia 2 marca 2011 r. o rozwiązaniu z nią stosunku służbowego z dniem 4 marca 2011 r. i tym samym zwalniającą ją ze służby. W postanowieniu z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Gd 248/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił tą skargę uznając, że w sprawie M. S. nie wydano żadnego aktu administracyjnego o zwolnieniu skarżącej ze służby (przygotowawczej), który podlegałby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zdaniem tego Sądu z upływem okresu służby przygotowawczej stosunek służbowy rozwiązuje się automatycznie, niezależnie od tego, czy funkcjonariusz w służbie przygotowawczej uzyskał wynik negatywny, czy pozytywny. Postanowienie to zostało zakwestionowane przez skarżącą, która złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Obecnie sprawa ta nie została jeszcze rozpatrzona przez Sąd drugiej instancji. Należy więc uznać, że w stosunku do powyższych pism (aktów) zachodzi również przesłanka odrzucenia skargi z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Na marginesie należy wskazać, że Sąd nie ma kompetencji do orzekania o przywróceniu skarżącej do służby w Służbie Celnej. Zgodnie z powyższymi przepisami ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zajmuje się oceną legalności rozstrzygnięć organów administracji publicznej albo orzeka o bezczynności organów lub przewlekłości postępowania. W związku z tym, że na opinie służbowe wydane w trakcie pełnienia służby przygotowawczej, jak i na jej zakończenie w Służbie Celnej, nie stanowią aktów administracyjnych podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 4 p.p.s.a. odrzucił skargę.