III SA/Gd 201/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Asesor WSA Adam Osik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Słupsku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 19 stycznia 2024 r. nr SKO.424.4.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia 19 stycznia 2024 r. nr SKO.424.4.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku (dalej także jako "SKO") odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia 4 stycznia 2023 r. uchylającej decyzję Prezydenta Miasta Słupska z dnia 16 listopada 2022 r. o odmowie przyznania K. B. dodatku mieszkaniowego i przyznającej K. B. dodatku mieszkaniowego na okres od 1 maja 2022 r. do 31 października 2022 r. w wysokości 84,90 zł miesięcznie oraz ryczałtu na zakup opału w kwocie 8,74 zł. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Prezydent Miasta Słupska decyzją z dnia 16 listopada 2022 r. nr MOPR.VI.5410-525.2.2022 odmówił przyznania K. B. dodatku mieszkaniowego. Samorządowe Kolegiom Odwoławcze w Słupsku, rozpatrując odwołanie K. B., decyzją z dnia 4 stycznia 2023 r. nr SKO.424.13.2022 r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Słupska w całości i orzekając co do istoty sprawy przyznało K. B. na okres 6 miesięcy, tj. od 1 maja 2022 r. do 31 października 2022 r., dodatek mieszkaniowy w wysokości 84,90 zł miesięcznie oraz ryczałt na zakup opału w kwocie 8,74 zł. Prokurator Rejonowy w Słupsku na powyższą decyzje SKO wniósł skargę, którą Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2023 r. sygn. akt III SA/Gd 321/23 odrzucił. Następnie Prokurator Rejonowy w Słupsku, powołując się na art. 184 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej jako "k.p.a.", wniósł sprzeciw od decyzji SKO z dnia 4 stycznia 2023 r., domagając się stwierdzenia jej nieważności. Przedmiotowej decyzji Prokurator, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zarzucił rażące naruszenie prawa, a mianowicie art. 6 ust. 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatku mieszkaniowym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1335). polegające na niezastosowaniu tego przepisu poprzez ustalenie wysokości dodatku mieszkaniowego na podstawie wydatków przypadających na normatywną powierzchnię użytkową przewyższającą rzeczywistą powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego, zamiast na podstawie wydatków przypadających na rzeczywistą powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego, którego dotyczył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, co miało wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, rozpatrując sprzeciw Prokuratora, decyzją z dnia 19 stycznia 2024 r. nr SKO.424.4.2023 odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia 4 stycznia 2023 r. Zdaniem SKO zarzut Prokuratora dotyczący niezastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 6 ust 9 ustawy o dodatku mieszkaniowym nie zasługiwał na uwzględnienie. W tym zakresie wskazano, że przedmiotowy przepis znalazł zastosowanie w sprawie, stanowiąc podstawę wyliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego. Na str. 5 decyzji wprost wskazano, że wysokość dodatku stanowi różnicę między wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą wydatków poniesionych przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy w wysokości 12% dochodów gospodarstwa domowego. Ustalając wysokość wydatków prawidłowo zastosowało treść art. 5 ust. 4 ustawy o dodatku mieszkaniowym, zgodnie z którym wydatki na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego oblicza się, dzieląc wydatki za ten lokal przez jego powierzchnię użytkową i mnożąc uzyskany wskaźnik przez normatywną powierzchnię. Na podstawie akt sprawy, zestawienia z dnia 8 grudnia 2022 r. oraz doliczenia wydatku stanowiącego podstawę do obliczenia ryczałtu za brak centralnego ogrzewania w kwocie 8,74 zł, ustalono że wydatki na lokal mieszkalny wynoszą 467,54 zł. W rezultacie organ odwoławczy obliczył wydatki na normatywną powierzchnię lokalu, dzieląc ww. wydatki przez jego powierzchnię i mnożąc uzyskany wskaźnik przez powierzchnię normatywną ustaloną na 60 m². W rezultacie powyższego ustalono, że wydatki te wynoszą 531,60 zł. Wobec powyższego, stosując ww. art. 6 ust. 9 ustawy o dodatku mieszkaniowym, organ odwoławczy uznał, że wysokość dodatku mieszkaniowego wynosi 84,90 zł, jako różnica wydatków na normatywną powierzchnię lokalu (531,60 zł) a obliczoną kwotą wydatków stanowiących 12% dochodów gospodarstwa domowego, a więc kwoty 467,54 zł. W ocenie SKO taki sposób obliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego i jest zgodny z prawem, także okres od którego ustalono początek przyznania dodatku wynika z treści przepisów, a mianowicie z treści art. 7 ust. 5 ustawy o dodatku mieszkaniowym. SKO dodało, że przeanalizowało kwestionowaną sprzeciwem decyzję także pod kątem innych przesłanek stwierdzenia nieważności, nie stwierdzając spełniania którejkolwiek z nich. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Prokurator Rejonowy w Słupsku, domagając się uchylenia decyzji SKO z dnia 19 stycznia 2024 r., zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 6 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych polegające na niezastosowaniu tego przepisu poprzez ustaleniem wysokości dodatku mieszkaniowego na podstawie wydatków przypadających na normatywną powierzchnię użytkową przewyższającą rzeczywistą powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego, zamiast na podstawie wydatków przypadających na rzeczywistą powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego, którego dotyczył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, co miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania oraz argumentację na poparcie podniesionego w niej zarzutu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku w odpowiedzi na skargę zawarło wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji, wskazując w tym zakresie, że w składach orzekających SKO w decyzji z dnia 4 stycznia 2023 r. oraz w decyzji z dnia 19 stycznia 2024 r. nastąpiło omyłkowe powtórzenie jednego z członków składu orzekającego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja ulega uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie wyżej wymienionych ustaw, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej podniesione. Należy wskazać, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez samorządowe kolegium odwoławcze jest ten sam organ. Wynika to wprost z art. 157 § 1 k.p.a. Co oczywiste, obowiązkiem organu kolegialnego przystępującego do rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie czy nie zachodzą przesłanki do wyłączenia członka tego organu w trybie art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 1 k.p.a. Członek organu kolegialnego podlega bowiem wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a., to jest na takich samych podstawach jak pracownik, niezależnie od rodzaju i charakteru sprawy, w każdym stadium tej sprawy oraz w każdej instancji trybu zwykłego lub trybów nadzwyczajnych. Jedną z przyczyn wyłączenia pracownika (członka organu kolegialnego) jest "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" (art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a.). Decyzję z dnia 4 stycznia 2023 r. nr SKO.424.13.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wydało w składzie: E. K., A. C. i P. S.. Stanowiąca przedmiot skargi decyzja z dnia 19 stycznia 2024 r. nr SKO. 424.4.2023 (odnoszące się do decyzji z dnia 4 stycznia 2024 r.) SKO wydało w składzie: P. K., A. Ł. i P. S. Tym samym, jeden z członków składu orzekającego - P. S. - brał udział w wydaniu decyzji, która podlegała ocenie z punktu widzenia wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Tymczasem członek składu orzekającego samorządowego kolegium odwoławczego, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu zwykłym w trybie odwoławczym podlega wyłączeniu z mocy ustawy w postępowaniu nadzwyczajnym. Wykładnia art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. dokonana w zgodzie z art. 7 i art. 8 k.p.a. wymaga bowiem, aby pod pojęciem "w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" rozumieć również sytuację, w której członek organu kolegialnego kontroluje, w trybie nadzwyczajnym, prawidłowość aktu (decyzji albo postanowienia) wydanego z jego udziałem. Wprawdzie kontrola decyzji albo postanowienia w trybach nadzwyczajnych ograniczona jest do określonych przesłanek, jednak zasada praworządności wymaga, aby tej oceny dokonał bezstronny organ (zob. w tej materii m.in.: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1694/13). Należy podkreślić, że celem wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego jest zapewnienie bezstronności w danym postępowaniu. Nie można przecież zaakceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu zaskarżonego aktu będzie następnie uczestniczyła w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tego aktu (tak NSA w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 18 lutego 2013 r. sygn. akt II GPS 4/12). Uregulowane w art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej, wyłączenia organu oraz wyłączenia członka organu kolegialnego mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, członka organu kolegialnego a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procesowania". Orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdza, iż istnieją podstawy wyłączenia pracownika (członka organu kolegialnego) od orzekania w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli pracownik ten (członek organu kolegialnego) orzekał w trybie "zwykłym" w tej sprawie. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłącza zatem od orzekania w sprawie polegającej na kontroli decyzji administracyjnej (w trybie odwoławczym, wznowieniowym i nieważnościowym) osoby, która w przeszłości tę decyzję, będącą obecnie przedmiotem kontroli, wydała (por. wyroki: NSA z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 680/12, NSA z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1371/12, NSA z dnia 26 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1286/14, NSA z dnia 17 października 2018 r. sygn. II OSK 2579/16, NSA z dnia 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1567/19, WSA w Łodzi z 29 czerwca 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 188/22, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Go 53/23). Składowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane jest stanowisko prezentowane w orzecznictwie, zgodnie z którym brak jest podstaw do wyłączenia członka kolegium orzekającego poprzednio w tej samej sprawie, choć w innym trybie, ze względu na brak tożsamości przedmiotowej i podmiotowej pomiędzy sprawami rozstrzyganymi w dwóch różnych trybach (zob. np. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 678/11), niemniej jednak zauważyć należy, że w rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja wydana została w trybie nadzwyczajnym, w którym organ orzekający zobligowany był do weryfikacji decyzji z dnia 4 stycznia 2023 r. Tym samym organ zobligowany był do wypowiedzenia się co do zaistnienia przesłanek uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym co do przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rozpatrując sprawę w trybie nieważnościowym SKO miało obowiązek odnieść się do tej przesłanki, a więc przedstawić swoją ocenę co do przyjętej wykładni lub zastosowania prawa w kontrolowanej w tym trybie decyzji. Mogą zatem powstać wątpliwości co do bezstronności członka SKO, który brał udział w wydaniu objętej kontrolą decyzji. Wobec powyższego należy stwierdzić, że wskazany powyżej członek składu SKO rozpoznający sprawę w postępowaniu zwyczajnym (zakończonym decyzją z dnia 4 stycznia 2023 r. nr SKO.424.13.2022) podlegał wyłączeniu z mocy ustawy na podstawie art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w postępowaniu nadzwyczajnym zakończonym decyzją z dnia 19 stycznia 2024 r. nr SKO.424.4.2023. Przesłanka wyłączenia członka Kolegium ma charakter bezwzględny i nie podlega jakiejkolwiek ocenie, co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że naruszenie przepisów o wyłączeniu pracownika jest ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem przepisów postępowania. Taka kwalifikacja wynika z naruszenia zasady prawdy obiektywnej co do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o wyłączeniu pracownika stanowi o wadliwości tych decyzji, w stosunku do decyzji nieostatecznej rodzi to obowiązek uchylenia decyzji w postępowaniu odwoławczym, natomiast wobec decyzji ostatecznych jest przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1567/19 i powołane tam orzecznictwo). Stwierdzenie w rozpatrywanej sprawie naruszenia formalnego skutkowało tym, że Sąd nie mógł odnieść się do merytorycznych zarzutów podniesionych w skardze. Wobec uznania, że wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku orzekało w składzie niezgodnym z prawem, to jest z udziałem członka podlegającego wyłączeniu, co stanowiło określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłankę do wznowienia postępowania, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.. Wskazania co do dalszego postępowania wiążą się z obowiązkiem rozpoznania sprawy przez skład organu kolegialnego odpowiadający przepisom prawa i są dla organu wiążące (art. 153 p.p.s.a.). Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).