III SA/Gd 203/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia NSA Marek Gorski, Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Zegan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 11 marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wytyczenia drogi dojazdowej oddala skargę. K. S. złożył wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wytyczenia drogi dojazdowej do działki nr [...] w B. i drogi umożliwiającej mu dojście do budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...] w B. przy ul. [...]. Jak wynika z akt sprawy pierwszy wniosek w tej sprawie wpłynął do Burmistrza [...] w dniu 30 października 2007 r., zaś następne w dniu 20 grudnia 2007 r. i 18 stycznia 2008 r. W dniu 8 stycznia 2008 r. K. S. złożył w organie wyjaśnienia w sprawie w trakcie których wyjaśnił, że chodzi mu o to, by wjazd na teren jego posesji przebiegał pomiędzy jego budynkiem, a działką sąsiednią nr [...], gdyż od szeregu lat tak przejeżdżał, zaś teraz właściciel sąsiedniej działki dokonał jej ogrodzenia i tym samym uniemożliwił wnioskodawcy swobodny przejazd. Zdaniem K. S. burmistrz powinien ten przejazd przywrócić. Decyzją z dnia 24 lutego 2008 r. nr [...] Burmistrz [...] działając na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekł o umorzeniu postępowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że działka będąca własnością wnioskodawcy ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Nadto organ stwierdził, że brak elementu w stosunku administracyjnoprawnym w postaci przepisu nakazującego rozstrzygnięcie o żądaniu strony poprzez wytyczenie drogi dojazdowej do posesji przesadza o bezprzedmiotowości postępowania, co skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w myśl art. 105 § 1 k.p.a. K. S. złożył od powyższej decyzji odwołanie zarzucając, że narusza ona art. 61, 105 i 107 k.p.a. W uzasadnieniu przedstawiono przebieg postępowania w sprawie wskazując na wadliwy sposób działania organu pierwszej instancji w sprawie. Pomimo złożenia 3 wniosków w sprawie nie doszło, wbrew treści art. 61 § 4 k.p.a. do wszczęcia postępowania w sprawie, bezsporne jest też, że strona nie została o tym fakcie przez organ powiadomiona. Sposób działania organu w sprawie – wskazano tutaj m.in. na treść pisma Burmistrza [...] z dnia 17 stycznia 2008 r. - strona odczytuje jako hipokryzję ze strony organu, który swoim działaniem doprowadził do powstania obecnej sytuacji. Po rozpatrzeniu w/w odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia 11 marca 2008 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że każde postępowanie administracyjne prowadzone jest w oparciu o przepisy prawa materialnego oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W wyniku dokonanej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdzono, że w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw prawnych do jej rozpatrzenia, bowiem brak jest przepisu prawa materialnego pozwalającego na rozstrzygnięcie w trybie postępowania administracyjnego o żądaniu strony. Wskazano przy tym, że zagadnienia będące przedmiotem wniosku strony regulują przepisy Kodeksu cywilnego, jak również, że prowadzone postępowanie nie może rozstrzygać kwestii nieprawidłowości sprzedaży sąsiednich nieruchomości mających miejsce w 2000 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł K. S. żądając jej uchylenia, jak również uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Argumentacja skargi powiela zarzuty podniesione przez stronę w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżone decyzje nie naruszają prawa w sposób, który miałby wpływ na rozstrzygnięcie. W myśl art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym zgodnie z treścią art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji. Z przyjętej w cytowanych przepisach prawa konstrukcji wynika, że wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony następuje z mocy prawa, co powoduje, że organ nie podejmuje w tej kwestii żadnych rozstrzygnięć ( z wyjątkiem przypadków uregulowanych w przepisach szczególnych). Nakłada to jednak na organ wynikający z art. 61 § 4 k.p.a. obowiązek powiadomienia pozostałych stron postępowania o jego wszczęciu. Nie ma natomiast w tej sytuacji potrzeby zawiadomienia o wszczęciu postępowania osoby, która taki wniosek złożyła. Tym samym nie ma racji skarżący twierdząc, że nie doszło do wszczęcia w niniejszej sprawie postępowania, jak również, że nie został o tym fakcie powiadomiony. Należy przy tym wskazać, że w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte w dniu 30 października 2007 r. - w tym dniu wpłynęło do organu pismo, w którym skarżący zawarł m.in. po raz pierwszy żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wytyczenia drogi umożliwiającej mu dojazd do jego działki. Wpłynięcie do organu administracji wniosku o wszczęcie postępowania nakłada na niego kolejny obowiązek ustalenia jaka jest istota żądania strony. Wychodząc z takiego założenia Burmistrz [...] dwukrotnie skierował do skarżącego pismo prosząc go o sprecyzowanie treści żądania - raz na piśmie, a następnie poprzez złożenie osobiście wyjaśnień w sprawie. Dopiero jednak o złożeniu przez skarżącego wniosku z dnia 17 stycznia 2008 r. organ pierwszej instancji wydał w dniu 4 lutego 2008 r. decyzję o umorzeniu postępowania. W tym miejscu należy zauważyć, że błędem ze strony organu pierwszej instancji było użycie stwierdzenia, że K. S. wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania w dniu 17 stycznia 2007 r., nastąpiło to bowiem, jak wskazano wyżej, o wiele wcześniej. Naruszenie to jednak nie miało zdaniem Sądu wpływu na wynik sprawy. W konsekwencji powyższego Sąd stwierdził, że niezasadnie w decyzji organu drugiej instancji stwierdzono, że brak zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania jest uchybieniem proceduralnym, jak również, że do wszczęcia postępowania doszło w dniu 17 stycznia 2008 r. Meritum rozpoznawanej sprawy jest ocena zgodności z prawem stanowiska organów o bezprzedmiotowości postępowania wszczętego na skutek złożonego przez skarżącego wniosku. Organ administracji, w myśl art. 104 § 1 k.p.a., załatwia sprawę przez wydanie decyzji ( chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej ), ale jedynie " w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych" ( art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a.). Zatem przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa indywidualna, przez którą w doktrynie postępowania administracyjnego rozumie się m.in. " fakty i zdarzenia tworzące stan faktyczny sprawy oraz prawa i obowiązki, które na podstawie obowiązujących przepisów prawa administracyjnego mogą lub powinny być przyznane lub nałożone na osobę – adresata decyzji administracyjnej." ( tak E. Bojanowski, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1999, str. 15). Sprawa administracyjna jest zatem efektem istnienia stosunku administracyjnoprawnego - takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Brak któregokolwiek z wyżej wymienionych elementów powoduje, że postępowanie nie może zakończyć się wydaniem orzeczenia rozstrzygającego sprawę merytorycznie, lecz winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. ( por. wyrok NSA z dnia 26 marca 1998 r., sygn. akt IISA 70/98, publ. LEX 43205). Tego rodzaju sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Przedmiotem prowadzonego przez organy postępowania było żądanie wytyczenia drogi dojazdowej do działki nr [...] w B. i drogi umożliwiającej mu dojście do budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...] w B. przy ul. [...]. Przy czym - jak wynika ze złożonych w toku postępowania wyjaśnień - intencją skarżącego jest wytyczenie tej drogi z części jego działki, jak również części sąsiedniej działki nr [...] w B. będącej własnością osoby fizycznej. Należy też dodać, że działka nr [...] przylega jednym z szerszych boków do drogi publicznej – ul. [...]. Tym samym należy stwierdzić, że pozytywne rozpatrzenie złożonego przez skarżacego wniosku musiałoby się wiązać z pozbawieniem w części prawa własności właściciela działki nr [...] w B. Jak słusznie uznały organy orzekające w sprawie brak jest przepisu prawa administracyjnego, który miałby stanowić podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia tak sformułowanego wniosku skarżącego, brak było zatem w tej sprawie przedmiotu postępowania, co skutkowało jego umorzeniem na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Na marginesie Sąd pragnie zauważyć, że w obowiązującym stanie prawnym istnieje możliwość pozbawienia prawa własności w drodze decyzji administracyjnej - jest to wywłaszczenie ( zob. art. 112 i nast. ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.). Jest to jednak instytucja wyjątkowa, którą można stosować tylko w przypadku, gdy jest to konieczne dla realizacji celów publicznych, realizowanych dla dobra społeczności zamieszkujących dany teren, przy czym stosowanie tej instytucji wiąże się z koniecznością zachowania specjalnych procedur. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ administracyjny przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. Mając powyższe na względzie, Sąd na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.