III SA/Gd 203/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Rupińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2010r. sprawy ze skargi P.W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 23 lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę. Komendant Powiatowy Policji w [...], działając na podstawie art.41 ust. 2 pkt. 8 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (j. t. Dz. U. Nr 43 z 2007 roku, poz.277 ze zm.) rozkazem personalnym Nr [...] z dnia 7 stycznia 2009 r., orzekł o zwolnieniu P. W. ze służby w Policji z dniem 15 stycznia 2009 roku bez prawa do nagrody rocznej. W uzasadnieniu orzeczenia organ wyjaśnił, że w dniu 14 listopada 2008 roku wszczęte zostało z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia ze służby w Policji mł. asp. P. W., który na mocy rozkazu personalnego z dnia 14 listopada 2008 roku zawieszony został w czynnościach służbowych na okres trzech miesięcy na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o Policji w związku z wszczęciem p-ko niemu postępowania karnego o popełnienie przestępstwa z art. 178a § 1 kk. Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2008 roku Sąd Rejonowy w [...] uznał, że P. W. dopuścił się zarzuconego mu występku z art. 178a § 1 kk, postępowanie karne warunkowo umorzył na okres 2 lat próby, orzekł zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym na okres 2 lat i nałożył obowiązek uiszczenia świadczenia pieniężnego w kwocie 2300 zł na rzecz Szpitala [...]. Zgodnie z dyspozycją art. 41 ust. 2 pkt. 8 ustawy o Policji, policjanta można zwolnić ze służby w przypadku popełnienia czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia jego pozostawienie w służbie. Zgodnie z art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, zwolnienie policjanta ze służby na podstawie tego przepisu może nastąpić po zasięgnięciu opinii organizacji związkowej, czego dopełniono uzyskując uchwałę Prezydium Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów w [...]. Mając na uwadze, że z zawodem policjanta wiąże się szczególny stopień zaufania społecznego oraz zadania nałożone na Policję, jak chociażby obowiązek dbania o bezpieczeństwo publiczne, ochronę życia i zdrowia ludzi, a także obowiązek przestrzegania przepisów prawa, organ I instancji doszedł do przekonania, iż w omawianym przypadku ze względów etycznych i formalnych dalsze pozostawanie policjanta w służbie jest niemożliwe i wypełnione zostały przesłanki art. 41 ust. 2 pkt. 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 oku o Policji. Z zawodem policjanta wiąże się szczególny stopień społecznego zaufania. Istotny jest przepis art. 25 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, zgodnie z którym służbę w Policji może pełnić obywatel o nieposzlakowanej opinii. Jest to jedna z koniecznych przesłanek, jakie musi spełniać osoba będąca policjantem. Utrata warunków kwalifikacyjnych do pełnienia służby w Policji oraz charakter popełnionego czynu i jego społeczny oddźwięk uniemożliwiają dalsze pozostawanie P.W. w służbie w Policji. Wobec powyższego oraz realizując polecenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] zawarte w piśmie [...] postanowiono jak w rozstrzygnięciu. W odwołaniu od powyższej decyzji P. W. wniósł o jej uchylenie zarzucając, że jest ona bezzasadna i została podjęta z rażącym naruszeniem przepisów prawa, w tym – art. 10 § 1, 35 § 3, 77 § 1, 80, 81 i 97 § 1 pkt 4 kpa, a w szczególności – praw strony określonych w art. 7,8,9,10 § 1, 36 §1, 79 § 1 i 2, 81, 101 § 1 i 3, 107 § 3 kpa oraz zażądał wyłączenia od udziału w postępowaniu administracyjnym organu orzekającego w II instancji, tj. Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] na zasadzie art. 24 § 1 pkt 5 kpa wobec stwierdzenia, ze organ ten brał udział w wydaniu decyzji zaskarżonej odwołaniem. Nadto odwołujący się wniósł o przywrócenie do służby w Policji na podstawie art. 42 ust.1 ustawy o Policji. Uzasadniając zarzuty i wnioski odwołania P. W. podniósł, m.in., co następuje: prawdą jest, że odwołujący się, kierując w nocy z 14 na 15 sierpnia 2008 roku samochodem osobowym marki [...] uderzył pojazdem w drzewo, doznał poważnych obrażeń ciała, a badanie na zawartość alkoholu we krwi wykazało zawartość: I - 1,41‰ ,II-1,24 ‰ i III 1.06 ‰ alkoholu we krwi badanego. Jednak wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia 17 grudnia 2009 roku, warunkowo umarzający postępowanie karne w stosunku do odwołującego się, tym samym stwierdza, że wina i społeczna szkodliwość czynu oskarżonego nie były znaczne, okoliczności czynu nie budzą wątpliwości, a postawa ukaranego, właściwości i warunki osobiste oraz dotychczasowy tryb życia uzasadniają przypuszczenie, że ukarany w dalszym postępowaniu będzie przestrzegał porządku prawnego, a w szczególności – nie popełni ponownie przestępstwa. Zważywszy na treść wyroku i przebieg dotychczasowej służby w Policji odwołujący się uzyskał nieoficjalną wiadomość, że będzie nadal mógł pełnić służbę w Policji, a treścią decyzji z dnia 7 stycznia 2009 roku został zaskoczony, jej rozstrzygnięcie uważa za nietrafne. Sama decyzja została podjęta po postępowaniu w którym naruszono prawa strony, tj. w toku postępowania ani razu nie wezwano odwołującego się na miejsce przeprowadzenia dowodów, ani razu nie powiadomiono o możliwości wzięcia udziału w postępowaniu, nie wezwano do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, nie zawiadomiono o zakończeniu postępowania celem wypowiedzenia się do zgromadzonego materiału dowodowego. Tym samym naruszono obowiązek zapewnienia czynnego udziału odwołującego się w postępowaniu administracyjnym, naruszono art. 81 kpa i 10 kpa, co uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji wydanej przez organ I instancji. Nie powiadamiano skarżącego o przyczynie przedłużania się trwania postępowania, mimo braku wyroku sądu karnego postępowania – początkowo – nie zawieszono. W postępowaniu naruszono przepisy art. 77 § 1 kpa, bowiem skoro odwołujący się nie uczestniczył czynnie w postępowaniu, to nie przeprowadzano dowodów, które mógłby zawnioskować. Braki zawiera również uzasadnienie do decyzji, co narusza reguły określone w art. 107 § 1 kpa, bowiem uzasadnienie rozkazu jest lakoniczne i ogólnikowe, przywołano w nim ogólne formułki, nie zindywidualizowano go, jako główny dowód w sprawie potraktowano wyniki postępowania karnego, ale np. nie przeanalizowano znajdującej się w nich opinii organizacji związkowej – uchwały PZW NSZZ Policjantów w [...], opiniującej negatywnie projekt zwolnienia ze służby w Policji odwołującego się. Odwołujący się podniósł, że został potraktowany inaczej, tj. znacznie surowiej, niż inni funkcjonariusze, którzy pozostali w służbie w Policji mimo, iż dopuścili się znacznie poważniejszych występków, a zajmują bardziej eksponowane stanowiska w służbie, niż odwołujący się. Dalej odwołujący się podnosi, że wobec faktu, iż do dnia popełnienia występku cieszył się jako funkcjonariusz nienaganną opinią, zatem – jego zwolnienie nie ma na celu "dobra służby" w Policji. Powołując się na uzyskane w toku postępowania informacje od pracownicy kadr, jak i znajdujące się na dokumentach zapiski, odwołujący się napisał, że organ I instancji po zapoznaniu się z treścią wyroku Sądu Rejonowego w [...] początkowo chciał odwołującego się przywrócić do służby, lecz po uzyskaniu polecenia od organu II instancji podjął decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby. Z tej przyczyny odwołujący się wniósł o wyłączenie od udziału w postępowaniu organu II instancji – Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] jako organu, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zaskarżoną decyzją - rozkazem personalnym nr [...] z dnia 23 lutego 2009 roku Komendant Wojewódzki Policji w [...], powołując art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 127 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania P. W. uchylił w całości rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] nr [...] z dnia 7 stycznia 2009 roku i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając orzeczenie podano, między innymi, co następuje: z akt organu I instancji wynika, że w dniu 6 stycznia 2009 roku organ ten wydał zawiadomienie dotyczące podjęcia czynności zmierzających do zakończenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia P. W. ze służby w Policji i zawiadomił stronę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów w terminie 3 dni od dnia doręczenia pisma. Zawiadomienie zostało doręczone stronie w dniu 12 stycznia 2009 roku, a już w dniu 7 stycznia 2009 roku wydana została decyzja zaskarżona odwołaniem. Uniemożliwiło to realizację prawa strony i naruszenie tej ważnej gwarancji procesowej stanowi przesłankę uprawniającą organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy zauważył, że jakkolwiek w aktach znajduje się szeroka dokumentacja dotycząca zdarzenia, które spowodowało wszczęcie postępowania w przedmiocie zwolnienia policjanta ze służby, to organ I instancji zbyt lakonicznie przedstawił analizę materiału dowodowego w uzasadnieniu do decyzji, która – jako decyzja uznaniowa - winna być szeroko i przekonująco uzasadniona, tak, by odpowiadała zasadzie przekonania strony co do jej słuszności. W toku ponownego postępowania należy również zapewnić stronie pełne możliwości czynnego uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym. Za niewystarczające uznał organ odwoławczy uzasadnienie odnośnie nadanie rozkazowi rygoru natychmiastowej wykonalności, podkreślił, że zwolnienie policjanta ze służby na powoływanej przez organ I instancji podstawie prawnej wymaga szerokiego i wszechstronnego uzasadnienia stanowiska organu. Pozostałe zarzuty podniesione w odwołaniu, w tym – wniosek o wyłączenie od udziału w postępowaniu organu II instancji – Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], organ odwoławczy uznał za nieuzasadnione bądź nie mające wpływu na treść rozstrzygnięcia organu niższej instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku P. W. zarzucił: - że przekazanie sprawy orzeczenia o zwolnieniu ze służby do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji zapadło z rażącym naruszeniem przepisu art. 24 § 1 pkt. 5 kpa i było bezzasadne, - wniósł o: - uchylenie skarżonej decyzji wydanej przez organ II instancji i - wyłączenie od udziału w postępowaniu administracyjnym organu II instancji – Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] wobec stwierdzenia, że organ ten brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji ( na zasadzie art.24 § 1 pkt. 5 kpa), o co strona skarżąca wnosiła w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu zarzutów i wniosków skargi podniesiono, między innymi, co następuje: w ocenie skarżącego rozkaz o zwolnieniu skarżącego z Policji wydano bezzasadnie i z naruszeniem praw strony w postępowaniu administracyjnym. Rozkaz ten został co prawda uchylony skarżonym rozkazem II instancji, a skarżącego przywrócono do służby, jednak w rozkazie II instancji nie odniesiono się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu albo też – uznano je za bezzasadne i niemające znaczenia dla sprawy. Z takim stanowiskiem skarżący nie może się zgodzić. W szczególności organ odwoławczy zbagatelizował wniosek - zarzut skarżącego o wyłączenie od udziału w postępowaniu organu II instancji – Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Skarżący ponownie przywołał argumenty podnoszone w odwołaniu od decyzji organu I instancji i ponownie podkreślił, że w przekonaniu skarżącego organ I instancji wydając rozkaz o zwolnieniu skarżącego ze służby realizował polecenie organu II instancji, czemu zresztą dano wyraz w uzasadnieniu do decyzji. Tym samym wyjaśnianie, że organ I instancji zasięgnął jedynie opinii organu odwoławczego (pomocy prawnej) i była ona niewiążąca w sprawie mija się z prawdą. W rzeczywistości skarżący pozostaje w przekonaniu, że organ I instancji zamierzał skarżącego przywrócić do służby lecz realizując zalecenie organu odwoławczego zgromadził i uwypuklił dowody przemawiające jedynie na niekorzyść skarżącego, a innych nie rozpatrzył i nie wziął pod uwagę przy orzekaniu. Uzasadnia to wnioski skargi. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, powołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. W odpowiedzi wskazano m. inn., że uchylając do ponownego rozpatrzenia sprawę zwolnienia skarżącego ze służby w Policji organ odwoławczy wskazał na potrzebę przesłuchania przed organem I instancji świadków z uwzględnieniem art. 79 § 1 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności mająca umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z tą zasadą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą w niej argumentacją. Granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), a w przypadku stwierdzenia uchybienia przepisom postępowania - jeżeli mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). Ponadto, Sąd uchyla decyzję w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b). Zaskarżona decyzja ma charakter kasatoryjny. Determinuje to sposób rozpoznania sprawy przez Sąd, który w takim przypadku bada jedynie istnienie przesłanek uchylenia decyzji określonych w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. - dalej: k.p.a.) oraz kontroluje prawidłowość przeprowadzonego postępowania. W myśl wskazanego wyżej przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że dostrzeżone przez organ odwoławczy braki w przeprowadzonym przez Komendanta Powiatowego Policji [...] postępowaniu wyjaśniającym, uzasadniały przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy trafnie i uwzględniając zarzuty podniesione i szeroko uzasadnione w odwołaniu uznał, że organ I instancji naruszył w swoim postępowaniu prawa strony do czynnego w nim udziału. Za szczególnie rażący błąd uznano zbyt późne zawiadomienie skarżącego o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym sprawy, albowiem pismo organu I instancji doręczono skarżącemu dopiero w dniu 12 stycznia 2010 roku, a już w dniu 7 stycznia 2010 roku organ podjął decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji. W obszernym odwołaniu skarżący wykazywał, ilustrując zarzuty orzecznictwem sądów administracyjnych, że w postępowaniu doszło do szeregu uchybień procesowych, że miały one wpływ na treść podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia i – jak wynika z uzasadnienia do zaskarżonej decyzji kasatoryjnej organu II instancji – zarzuty te w znacznej część zostały uwzględnione. Wydaje się zatem niesłusznym i nielogicznym podnoszenie w skardze szeregu zarzutów mających na celu wykazywanie, że – mimo uwzględnienia dużej części zarzutów odwołania, organ odwoławczy postąpił niesłusznie postanawiając o potrzebie uzupełnienia i ponownego przeanalizowania materiału dowodowego sprawy przez organ I instancji. Jeśli zaś chodzi o zarzuty i wnioski nieuwzględnione przez organ odwoławczy czyli – wyłączenia od udziału w postępowaniu odwoławczym Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] i przywrócenie skarżącego do służby w Policji, to w sprawie niniejszej Sąd nie wyrokuje o zasadności zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, bowiem nie to jest przedmiotem rozpoznania ( patrz wyjaśnienia powyżej), natomiast w kwestii wyłączenia organu toczyło się odrębne postępowanie, wyników którego nie można nie brać pod uwagę rozpoznając skargę P. W. w tej sprawie. Ponieważ do wniesionej w tej sprawie skargi dołączona została kopia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art.145 § 1 pkt. 3 kpa, tj. w związku z wydaniem decyzji przez organ podlegający wyłączeniu, które to podanie skierowane zostało, za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] do Komendanta Głównego Policji, Sąd zawiesił postępowanie w sprawie do czasu rozpoznania wniosków skarżącego w przedmiocie wznowienia (art. 56 ppsa.). Postępowanie w tym przedmiocie zakończyło się prawomocną decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 sierpnia 2009 roku Nr [...] odmawiającą wznowienia postępowania, a skarga P. W. na tę decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2010 roku w sprawie sygn akt II SA/Wa 1722/09. Pomijając szersze rozważania w kwestii, czy wznowienie postępowania może dotyczyć decyzji kasatoryjnej (nie rozstrzyga ona bowiem o prawach i obowiązkach adresata, nie jest zatem – w sensie merytorycznym – decyzją ostateczną) należy zauważyć, że strona skarżąca przeoczyła, iż przepisy kpa odnoszące się do wyłączenia pracownika i organu ( art. 24 i 25 kpa) wskazują na inne przyczyny wyłączenia pracownika (art. 24 kpa), a inne –organu (art.25 kpa). Podnoszone przez skarżącego zarzuty, wskazujące jako podstawę wyłączenia przepis art. 24 § 1 pkt. 5 kpa, jako ich przyczynę podają "branie przez organ odwoławczy udziału w wydaniu decyzji przez organ I instancji", a zarzut taki, z istoty rzeczy i z mocy przepisów kpa o wyłączeniu, nie może dotyczyć organu odwoławczego. Jako przyczynę wyłączenia organu kpa wskazuje załatwianie sprawy dotyczącej interesów majątkowych wymienionych w przepisie osób, a sprawa niniejsza tego nie dotyczy, jak również strona skarżąca nie podnosiła takiego zarzutu. Skoro w niniejszej sprawie w ocenie sądu w składzie orzekającym nie było podstaw do "wyłączenia z udziału w postępowaniu administracyjnym organu administracji publicznej stanowiącego II instancję odwoławczą w niniejszej sprawie", o co wnoszono w skardze, a sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem przepisów art. 138 § 2 kpa, lub innych, które mogły mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, skarga P. W. jest nieuzasadniona. Z wymienionych powodów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.