III SA/Gd 203/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie pisemnej interpretacji przepisów prawa o przeciwdziałaniu alkoholizmowi oddala skargę. Pismem z dnia 22 października 2013 r. M. T. wniósł do Prezydenta Miasta, na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 220 poz. 1447 ze zm.) o wydanie pisemnej interpretacji przepisów art. 18 ust. 1 w zw. z art. 11 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 ze zm.). W odpowiedzi Prezydent Miasta poinformował go pismem z dnia 9 grudnia 2013 r., że udzielenie opinii prawnej nie należy do kompetencji Wydziału Obywatelskiego i przedstawił zakres właściwości rzeczowej tego wydziału. Pismem skierowanym, na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, opatrzonym datą 18 grudnia 2013 r., złożonym dnia 23 grudnia 2013 r. w Urzędzie Miejskim, nazwanym zażaleniem na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 9 grudnia 2013 r., którym Prezydent Miasta uznał się niewłaściwym do wydania, na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej pisemnej interpretacji przepisów o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w zakresie uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 18 ust. 14 ww. ustawy o wychowaniu w trzeźwości M.T. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz orzeczenie przez SKO, że Prezydent Miasta jest organem właściwym do wydania pisemnej interpretacji wskazanych w jego wniosku przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu wskazano, że pismo Prezydenta Miasta z dnia 9 grudnia 2013 r. nie jest postanowieniem w rozumieniu art. 123 § 1 k.p.a., a co za tym idzie nie przysługuje na nie środek zaskarżenia w postaci zażalenia. Organ poinformował bowiem w jego treści stronę o właściwości rzeczowej, zakresie kompetencji Wydziału Obywatelskiego Urzędu Miejskiego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł na powyższe postanowienie M. T., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Prezydenta Miasta z dnia 9 grudnia 2013 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 123 § 1 i 2 w zw. z art. 66 § 3 zdanie pierwsze k.p.a. poprzez uznanie, że pismo Prezydenta Miasta z dnia 9 grudnia 2013 r. nie jest postanowieniem w rozumieniu art. 123 § 1 k.p.a., podczas gdy w treści przedmiotowego pisma Prezydent Miasta, poprzez użycie słów: "udzielenie opinii prawnej nie należy do kompetencji Wydziału Obywatelskiego", co prawda nieprawidłowo, jednak rozstrzygnął sprawę administracyjną, przez co uznać należało, że pismo z dnia 9 grudnia 2013 r., podpisane przez pracownika Urzędu Miasta z upoważnienia Prezydenta Miasta, stanowiło postanowienie w przedmiocie stwierdzenia swojej niewłaściwości i zwrocie wniosku stronie postępowania, nawet pomimo tego, że przedmiotowe pismo nie zostało zatytułowane jako "postanowienie" oraz zawierało braki formalne, tj. w szczególności nie zawierało pouczenia wymaganego zgodnie z art. 124 § 1 k.p.a., - art. 141 w zw. z art. 66 § 3 zdanie drugie k.p.a. poprzez uznanie, że stronie postępowania nie służyło zażalenie na pismo Prezydenta Miasta z dnia 9 grudnia 2013 r., podczas gdy pismo to uznać należało za postanowienie o uznaniu swojej niewłaściwości i zwrocie wniosku stronie, a na postanowienie w tym przedmiocie przysługuje zażalenie, co wprost wynika z art. 66 § 3 zdanie drugie k.p.a.; - art. 134 w zw. z art. 141 i 144 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na pismo Prezydenta Miasta z dnia 9 grudnia 2013 r., podczas gdy pismo to uznać należało za postanowienie, na które zgodnie z art. 66 § 3 zdanie drugie k.p.a. przysługiwało zażalenie; - art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 18 ust 1 pkt 2 i 3 oraz art. 18 ust. 14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości w zw. z art. 20 k.p.a., poprzez brak uchylenia postanowienia Prezydenta Miasta i nie orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że Prezydent Miasta jest organem właściwym do wydania na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej pisemnej interpretacji przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi, podczas gdy Prezydent Miasta pozostaje rzeczowo i miejscowo właściwy do wydania pisemnej interpretacji wskazanych we wniosku strony postępowania przepisów prawa, - art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez brak uchylenia postanowienia Prezydenta Miasta z dnia 9 grudnia 2013 r. pomimo tego, że postanowienie to zostało wydane w oparciu o akt wewnętrzny funkcjonowania Urzędu Miasta, a nie na podstawie i w granicach przepisów prawa powszechnie obowiązującego o randze ustawy; - art. 138 §1 pkt 2 w zw. z art. 144 w zw. z art. 66 § 3 zdanie drugie k.p.a. poprzez brak uchylenia postanowienia Prezydenta Miasta z dnia 9 grudnia 2013 r., w którym organ ten stwierdził swoją niewłaściwość i dokonał zwrotu wniosku o wydanie pisemnej interpretacji przepisów prawa, podczas gdy mój wniosek o wydanie pisemnej interpretacji zawierał wszystkie dane niezbędne do stwierdzenia, że właściwym organem do wydania pisemnej interpretacji przepisów prawa jest Prezydent Miasta; - art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. poprzez brak uchylenia postanowienia Prezydenta Miasta z dnia 9 grudnia 2013 r., pomimo tego, że organ ten po stwierdzeniu swojej niewłaściwości nie przekazał wniosku strony o dokonanie pisemnej interpretacji przepisów prawa, pomimo istnienia takiego obowiązku na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., - art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. poprzez brak uchylenia postanowienia Prezydenta Miasta z dnia 9 grudnia 2013 r. pomimo tego, że postanowienie to zawierało istotne braki formalne, tj. nie zawierało pouczenia o trybie odwołania; - art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasady dwuinstancyjności oraz nierozpoznanie sprawy administracyjnej, a zamiast tego nieprawidłowe stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie oraz uznanie, że złożony przez skarżącego do Prezydenta Miasta wniosek dotyczył wydania opinii prawnej, gdy tymczasem z jego wniosku wynika wprost i jednoznacznie, że dotyczy on wydania pisemnej interpretacji przepisów prawa, a to uprawnienie wynika wprost z art. 10 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W uzasadnieniu wskazano, że z pisma Prezydenta Miasta wynika, że uznał się on niewłaściwym do wydania interpretacji zgodnie ze złożonym przez skarżącego wnioskiem. W piśmie tym jednoznacznie posłużono się zwrotem "nie należy do kompetencji", a pismo to zostało podpisane z upoważnienia Prezydenta Miasta. W związku z tym w ocenie skarżącego, należało uznać, że pomimo braku prawidłowego oznaczenia pisma Prezydenta Miasta, pismo z dnia 9 grudnia 2013 r., w którym organ ten uznaje się za niewłaściwy do wydania na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej interpretacji przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości, Prezydent Miasta dokonał zwrotu wniosku w trybie art. 66 ust. 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko w sprawie nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Pełnomocnik strony skarżącej wyraził zgodę pismem z dnia 7 kwietnia 2014r. na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem, a tym samym przedmiotowa skarga, nie może zostać uwzględniona. Istota zarzutów skargi sprowadza się do twierdzenia, że pismo zaskarżone przez M. T. pismo Prezydenta Miasta z dnia 9 grudnia 2013 r. stanowi postanowienie wydane na podstawie art. 66§3 k.p.a. orzekające o zwrocie podanie przez organ niewłaściwy do rozpatrzenia sprawy. Twierdzenia tego nie sposób jednak zaakceptować. Pismo na które skarżący wniósł zażalenie informuje jedynie o kompetencjach jednej z komórek organizacyjnych Urzędu Miasta – Wydziału Spraw Obywatelskich w zakresie stosowania przepisów ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1359 ze zm.). Pismo to nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia. Nie ma ono charakteru władczego i nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach jednostki, nie jest też aktem procesowym otwierającym, czy też tamującym jakiekolwiek postępowanie jurysdykcyjne. Skoro zatem zaskarżone pismo Prezydenta Miasta nie stanowiło postanowienia, od którego przysługiwałoby zażalenie, to tym samym zażalenie wniesione przez M. T. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego słusznie uznano za niedopuszczalne, stosownie do art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. W myśl bowiem art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie przysługuje jedynie na wydane w toku postępowania postanowienia, o ile kodeks tak stanowi. Zatem w sytuacji, gdy określony akt nie jest zaskarżalnym postanowieniem administracyjnym wniesienie od niego zażalenia było niedopuszczalne. Nie istnieje bowiem postanowienie organu pierwszej instancji, od którego można byłoby wnieść zażalenie i nie jest możliwe merytoryczne rozpatrywanie sprawy w administracyjnym postępowaniu przez organ odwoławczy. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobligowane było do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez skarżącego na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. Podkreślenia wymaga nadto, że kontroli Sądu podlegało w niniejszej sprawie jedynie zaskarżone przez M. T. postanowienie SKO, mające charakter wyłącznie proceduralny. Sąd nie był natomiast w niniejszej sprawie władny odnieść się do podnoszonych przez skarżącego merytorycznych kwestii dotyczących wydania pisemnej interpretacji przepisów prawa. Na marginesie tylko wskazać należy skarżącemu, iż nie zostaje on pozbawiony prawa do sądu, gdyż może, wnosząc do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu, domagać się, by jego wniosek o wydanie pisemnej interpretacji przepisów został przez organ administracji merytorycznie rozpatrzony. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 oraz art. 119 pkt 2 p.p.s.a., orzekając w postępowaniu uproszczonym, w składzie jednoosobowym, na posiedzeniu niejawnym, skargę oddalił.