III SA/Gd 203/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia 22 października 2014 r., nr [...] Prezydent Miasta G. działając w oparciu o przepisy art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 36 pkt 1 lit. c, art. 39 ust. 1 oraz art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), § 1, § 2, § 3, § 6 Uchwały Nr XLIX/1107/14 Rady Miasta G. z dnia 27 lutego 2014 r. w sprawie przyjęcia Gminnego programu osłonowego w zakresie dożywiania na rok 2014 oraz art. 104 k.p.a. przyznał B. G. zasiłek celowy na zakup żywności od dnia 1 grudnia 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. w kwocie 150 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że wnioskodawca kwalifikuje się do udzielenia pomocy społecznej w tej formie. Wysokość przyznanego świadczenia ograniczona jest niewystarczającą ilością środków finansowych na rok 2014, kwota środków to średnio 438 zł na jedno środowisko rocznie, co miesięcznie daje kwotę 36,53 zł. Pismem z dnia 21 listopada 2014 r. B. G. wniósł odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że przyznana kwota jest niewystarczająca. Decyzją z dnia 8 grudnia 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W podstawie prawnej wydanej decyzji organ odwoławczy przywołał art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Organ odwoławczy podniósł iż zaskarżona decyzja ulega uchyleniu z przyczyn, które organ wzięło pod uwagę z urzędu. Decyzja organu niższej instancji została wydana częściowo bez podstawy prawnej. Bezwzględnym warunkiem obowiązywania aktu prawa miejscowego, jakim jest powołana przez organ pierwszej instancji Uchwała Nr XLIX/1107/14 Rady Miasta G. z dnia 27 lutego 2014 r. w sprawie przyjęcia Gminnego programu osłonowego w zakresie dożywiania na rok 2014, jest jego opublikowanie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1484). Powołana wyżej uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], zatem nie weszła w życie i nie obowiązuje. Akt nieobowiązujący nie może stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej, nie można w oparciu o jego regulacje ustanawiać praw i obowiązków obywateli. Ponadto kwestionowana decyzja rozstrzyga sprawę przyznania zasiłku na dożywianie w ramach programu rządowego. Pomoc przyznana w tej formie finansowana jest z budżetu państwa i na ten cel gminy otrzymują stosowne środki z tego budżetu. Pomoc przyznawana jest w formie zasiłku celowego lub specjalnego zasiłku celowego, o których mowa w art. 39 i art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Przyznając tę pomoc organ administracji rozważa możliwości finansowe, jakimi dysponuje na cel realizacji programu rządowego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołano się na możliwości finansowe Ośrodka, jednak w zakresie gminnych środków budżetowych przeznaczonych na finansowanie zadań własnych, nie pochodzących zatem z budżetu państwa. Tym samym w zaskarżonej decyzji nie odniesiono się w jakikolwiek sposób do możliwości zaspokojenia potrzeb wnioskodawcy ze środków rządowych, jakimi gmina dysponowała w ramach wyżej wspomnianego programu. Oznacza to, że sprawa nie została rozpoznana w sposób właściwy i nie jest wiadomym, czy w istocie przyznano pomoc w ramach programu rządowego, czy też w ramach zadań własnych finansowanych z budżetu gminy. W dniu 25 lutego 2016 r. B. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie zgadzając się z jej rozstrzygnięciem. Stwierdził, że nie ma dla niego znaczenia z jakich środków przyznano świadczenie. Istotne jest to, że zostały mu przydzielone, tym bardziej, że zbliżały się święta i na ten cel zostały one przeznaczone. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 718), dalej zwanej "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie mogła zostać uwzględniona albowiem zaskarżona decyzja organu odwoławczego jest zgodna z prawem. Materialnoprawną podstawę wydanego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", a także uregulowania wynikające z uchwały Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (M.P. z 2013 r., poz. 1024 ze zm.), zwanej dalej "uchwałą Rady Ministrów z 2013 r." oraz uchwały nr XLIX/1107/14 Rady Miasta G. z dnia 27 lutego 2014 r. w sprawie przyjęcia Gminnego programu osłonowego w zakresie dożywiania na rok 2014, zwana dalej "uchwałą Rady Miasta G.". Rządowy program dożywiania wyznaczony przepisami uchwały Rady Ministrów z 2013 r. jest programem wspierania finansowego gmin w zakresie realizacji zadań własnych o charakterze obowiązkowym określonych w art. 17 ust. 1 pkt 3 i pkt 14 ustawy (tj. zapewnienia posiłku osobom tego pozbawionym oraz dożywiania dzieci). Zgodnie z punktem V.1 uchwały Rady Ministrów z 2013 r. ze środków przekazywanych w ramach Programu gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 ww. ustawy. Ze środków przekazanych gminom z Programu udziela się wsparcia w szczególności: 1) dzieciom do czasu podjęcia nauki w szkole podstawowej, 2) uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej, 3) osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym - w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Program "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" jest finansowany z środków własnych gminy oraz dotacji z budżetu państwa, otrzymanej w ramach dofinansowania programu. Pomoc przyznawana jest w formie zasiłku celowego lub specjalnego zasiłku celowego, o których mowa w art. 39 i art. 41 ustawy. Jak wynika z sentencji decyzji organu pierwszej instancji, organ ten orzekł o przyznaniu skarżącemu świadczenia pieniężnego na zakup żywności w ramach programu " Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę ponownie, w związku ze złożonym przez skarżącego odwołaniem, prawidłowo stwierdziło, że decyzja organu niższej instancji została wydana częściowo bez podstawy prawnej. Powołana przez organ pierwszej instancji w podstawie prawnej swojej decyzji oraz w jej uzasadnieniu uchwała Rady Miasta Gdańska nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego. Zgodnie zaś art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1484) bezwzględnym warunkiem obowiązywania aktu prawa miejscowego, jakim jest ww. uchwała, jest jego opublikowanie w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zatem uchwała ta nie weszła w życie i nie obowiązuje, tym samym nie można było na jej podstawie orzec o przyznaniu skarżącemu pomocy w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W myśl art. 39 ustawy, na który powołał się organ pierwszej instancji, zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przedmiotowa regulacja oznacza, że zasiłek celowy jest formą pomocy pieniężnej przyznawanej na podstawie uznania administracyjnego. Świadczy o tym użycie przez ustawodawcę zwrotu: "(...) może być przyznany (...)". W związku z tym organ administracji publicznej może odmówić przyznania świadczenia lub też przyznać je w innym rozmiarze niż domaga się tego strona. Zarówno przyznanie świadczenia, jak i jego wysokość, uzależnione są bowiem od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Innymi słowy, ta ostatnia norma prawna jednoznacznie wskazuje, że organy administracji nie posiadają całkowitej swobody w zakresie przyznania zasiłków celowych, gdyż zasadniczym ograniczeniem są opisane wyżej możliwości konkretnego ośrodka pomocy społecznej. Oznacza to, że w przypadku braku odpowiednich środków finansowych na przyznawanie zasiłków celowych organy administracji winny dzielić posiadane środki pomiędzy wszystkie osoby ubiegające się o tę formę pomocy pieniężnej. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżący domagał się przyznania większych środków na dożywianie. Sąd stroi na stanowisku, że organ odwoławczy wobec wadliwej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji oraz jej wadliwego uzasadnienia, mając na uwadze treść odwołania i rolę organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego, nie mógł wydać orzeczenia merytorycznego w sprawie. W tym miejscu należy zauważyć, że w przypadku decyzji uznaniowych uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia. Powinno być przekonujące zarówno co do faktów, jak i prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Mając to na uwadze należało stwierdzić, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie spełniało kryteriów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji tego organ odwoławczy nie mógł racjonalnie się do niego odnieść i dokonać oceny stanowiska organu odnośnie wysokości przyznanej skarżącemu pomocy, o co przecież wnosił w odwołaniu. Przyznając pomoc w ramach programu rządowego organ administracji rozważa możliwości finansowe, jakimi dysponuje na cel realizacji programu rządowego. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji powołano się na możliwości finansowe Ośrodka, jednak w zakresie gminnych środków budżetowych przeznaczonych na finansowanie zadań własnych, nie pochodzących zatem z budżetu państwa. Nie odniesiono się natomiast w ogóle do kwestii możliwości zaspokojenia potrzeb skarżącego ze środków rządowych, jakimi gmina dysponowała w ramach wyżej wspomnianego programu. Mając powyższe na uwadze, Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie nie jest wiadomym czy skarżącemu przyznano pomoc w ramach programu rządowego, czy w ramach zadań własnych, co uniemożliwiało dokonanie przez Kolegium prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji. Wskazane przez Kolegium okoliczności uzasadniały uchylenie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji organu pierwszej instancji celem przeprowadzenia postępowania w prawidłowy sposób i wydania rozstrzygnięcia, które będzie odpowiadało przepisom prawa materialnego i przepisom procedury administracyjnej. W tym stanie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę.