III SA/Gd 206/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska, Sędzia NSA Anna Orłowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2011 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 7 kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie wykreślenie z rejestru agencji zatrudnienia oddala skargę. W dniu 9 sierpnia 2010 r. A.G., podinspektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w G., działając z upoważnienia Marszałka Województwa przeprowadziła kontrolę w [...[ H. S. z siedzibą w R. przy ul. [...] w zakresie przestrzegania warunków wymaganych do wykonywania działalności agencji zatrudnienia, o których mowa w art. 19 – 19h i art. 85 ust. 2 – 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.) za okres od dnia 1 lipca 2009 r. do dnia 31 maja 2010 r. W następstwie przedmiotowej kontroli stwierdzono, że agencja wbrew dyspozycji art. 85 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie zwierała pisemnych umów z osobami, które wyjechały do pracy za granicę. Nadto kontrolowana agencja nie miała podpisanej umowy z pracodawcą zagranicznym A, do którego to skierowany został marynarz D. R. Brak ten stanowił z kolei naruszenie art. 85 ust. 3 w/w ustawy. W dniu 23 września 2010 r. H. S. doręczone zostało zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie wykreślenia z rejestru agencji zatrudnienia podmiotu naruszającego warunki prowadzenia agencji zatrudnienia określone w art. 19, 19b – 19d oraz 85 ust. 2 – 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Po przeprowadzeniu przedmiotowego postępowania, Marszałek Województwa w dniu dnia 19 października 2010 r. w oparciu o art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 18 m pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wydał decyzję znak [...], mocą której wykreślił z rejestru agencji zatrudnienia [...] H.S. z siedzibą w R., tj. podmiot wpisany pod pozycją 663. W uzasadnieniu wydanej decyzji wskazano, że w trakcie kontroli stwierdzono, że [...] narusza postanowienia art. 85 ust. 2 i 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W świetle tych przepisów kierowanie do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych za pośrednictwem agencji zatrudnienia odbywa się na podstawie pisemnej umowy zawieranej przez te agencje z osobami kierowanymi. Nadto agencja zatrudnienia ma obowiązek zawierania z pracodawcą zagranicznym, do którego zamierza kierować osoby do pracy za granicą, umowy pisemnej. Brak stosownych umów z osobami kierowanymi do pracy dotyczył okresu 1 lipca 2009 – 31 maja 2010 r. Z kolei brak umowy z pracodawcą zagranicznym dotyczył A, do którego to pracodawcy [...] skierowała D. R. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 18m pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy marszałek województwa wykreśla w drodze decyzji podmiot wpisany do rejestru w przypadku naruszenia przez niego warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w ustawie. Tym samym organ I instancji zobligowany był dokonać wykreślenia w/w podmiotu z prowadzonego przez siebie rejestru. W odwołaniu od w/w decyzji Marszałka Województwa H. S. wniosła o uchylenie przedmiotowego aktu i umorzenie postępowania, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu H. S. zarzuciła: - naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego; - naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy wydaniu decyzji; - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepełne i lakoniczne uzasadnienie wydanej decyzji; - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania konkretnego przepisu, który w ocenie organu został przez odwołującą naruszony; - brak refleksji organu nad stopniem jednostkowego niedopełnienia obowiązku wynikającego z ustawy w kontekście funkcjonowania podmiotu płacącego podatki i umożliwiającego zatrudnienie wielu ludziom. W uzasadnieniu odwołania wskazano, m.in., że zastosowana sankcja jest zupełnie nieadekwatna do stopnia ewentualnego naruszenia prawa. Co równie ważne, w dniach 20 i 27 października 2010 r. stosowną kontrolę w [...] przeprowadziła Państwowa Inspekcja Pracy nie stwierdzając jakichkolwiek nieprawidłowości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 kwietnia 2011 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 i ust. 4, art. 18m pkt 5, art. 85 ust. 2 i ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że [...] nie była pośrednikiem pracy a agencją zatrudnienia - bezpośrednim przedstawicielem pracodawcy zagranicznego. W związku z tym wiązały ją bezwzględne nakazy określone w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Nieprzestrzeganie przedmiotowych nakazów normatywnych skutkować z kolei musiało wydaniem decyzji o wykreśleniu z rejestru agencji zatrudnienia. Co nadto istotne, kontrola Państwowej Inspekcji Pracy nie obejmowała swym zakresem zgodności prowadzonej działalności z dyspozycją art. 85 ust. 2 i 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W związku z tym kontrola ta nie miała wpływu na ocenę prawidłowości decyzji administracyjnej wydanej w sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku H.S. wniosła o uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć podnosząc zarzuty: - naruszenia procedury administracyjnej - analogiczne jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji; - naruszenia prawa materialnego – art. 85 ust. 2 i 3 w/w ustawy; - pominięcia art. 121 ust. 6 w/w ustawy, który w sprawie winien znaleźć zastosowanie; - niewspółmierności sankcji w stosunku do jednostkowego zdarzenia, jakim był uzasadniony i nagły wyjazd marynarza w ramach umowy zlecenia. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że postępowanie w przedmiotowej sprawie było prowadzone wadliwie. Osoba dokonująca kontroli skarżącej nie rozumiała bowiem specyfiki działania agencji [...] istniejącej na rynku od 9 lat i posiadającej certyfikaty potwierdzające jakość świadczonych usług. Nadto agencja była kontrolowana przez inspektorów Wojewody i Państwowej Inspekcji Pracy, którzy nie stwierdzili jakichkolwiek nieprawidłowości. W związku tym wykreślenie z rejestru stanowiło w istocie sankcję dalece niewspółmierną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 cytowanej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie był decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa o z dnia 19 października 2010 r., którą wykreślono z rejestru agencji zatrudnienia [...] H. S. z siedzibą w R. ( wpis nr [...]). Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta odpowiada wymogom prawa. Rozstrzygnięcie to wydano w wyniku ustaleń faktycznych, które dały podstawę do stwierdzenia, że spełnione zostały wymienione w przepisach prawa materialnego przesłanki uzasadniające wykreślenie agencji z rejestru agencji zatrudnienia. Dla dokonania prawidłowej oceny zasadniczego znaczenia nabiera treść art. 18m pkt 5 oraz art. 85 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz.U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm., zwanej dalej ustawą), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z dyspozycją art. 18m pkt 5 ustawy marszałek województwa wykreśla w drodze decyzji podmiot wpisany do rejestru w przypadku naruszenia przez niego warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19, 19b-19d oraz art. 85 ust. 2-5 ustawy. Należy przy tym zauważyć – na co zwrócił uwagę organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji – że z redakcji przepisu art. 18 m pkt 5 wynika, że w przypadku stwierdzenia naruszenia przez agencję wymienionych w nim przepisów, decyzja o wykreśleniu agencji z rejestru jest w takim przypadku obligatoryjna. Zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy kierowanie do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych za pośrednictwem agencji zatrudnienia odbywa się na podstawie pisemnej umowy zawieranej przez tę agencję z osobami kierowanymi. Umowa ta powinna określać w szczególności: pracodawcę zagranicznego, okres zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, rodzaj oraz warunki pracy i wynagradzania, a także przysługujące osobie kierowanej do pracy świadczenia socjalne, warunki ubezpieczenia społecznego oraz od następstw nieszczęśliwych wypadków i chorób tropikalnych, obowiązki i uprawnienia osoby kierowanej do pracy oraz agencji zatrudnienia oraz zakres odpowiedzialności cywilnej stron w przypadku niewykonania lub nienależytego wykonania umowy zawartej między agencją zatrudnienia a osobą kierowaną, w tym stronę pokrywającą koszty dojazdu i powrotu osoby skierowanej do pracy w przypadku niewywiązania się pracodawcy zagranicznego z warunków umowy oraz tryb dochodzenia związanych z tym roszczeń. Nadto umowa winna określać kwoty należne agencji zatrudnienia z tytułu faktycznie poniesionych kosztów związanych ze skierowaniem do pracy za granicą, poniesione na: dojazd i powrót osoby skierowanej, wydanie wizy, badania lekarskie i tłumaczenia dokumentów, jak również informację o trybie i warunkach dopuszczania cudzoziemców do rynku pracy w państwie wykonywania pracy. Agencja zatrudnienia ma nadto obowiązek zawierania z pracodawcą zagranicznym, do którego zamierza kierować osoby do pracy za granicą, pisemnej umowy określającej w szczególności: liczbę miejsc pracy, rodzaj oraz warunki pracy, zasady wynagradzania, a także przysługujące osobom podejmującym pracę świadczenia socjalne oraz zakres odpowiedzialności cywilnej stron w przypadku niewykonania lub nienależytego wykonania umowy zawartej między pracownikiem a pracodawcą, w tym stronę pokrywającą koszty dojazdu i powrotu osoby skierowanej do pracy w razie niewywiązania się pracodawcy zagranicznego z warunków umowy, oraz tryb dochodzenia związanych z tym roszczeń. ( art. 85 ust. 3 ustawy). Dodać należy, że agencja zatrudnienia ma obowiązek poinformować na piśmie osobę kierowaną do pracy za granicą o przysługujących jej uprawnieniach, o których mowa w art. 86 ( art. 85 ust. 4). W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że agencja zatrudnienia [...] H. S. nie zawierała z osobami kierowanymi do pracy za granicą umów o których mowa w art. 85 ust. 2 ustawy. Skarżąca zawierała natomiast z tymi osobami umowy, w których występowała jako bezpośredni przedstawiciel zagranicznego pracodawcy działając w jego imieniu i na jego rzecz. Załącznikiem do takiej umowy był kontrakt ( Seaman`s Employment Contract), na podstawie którego marynarz był zatrudniany przez zagranicznego armatora. Odnosząc się do powyższego skarżąca twierdzi, że takie stanowisko jest nietrafne, nie wzięto bowiem pod uwagę specyfiki działania agencji. W skardze skarżąca odwołała się do treści skierowanego do Wojewódzkiego Urzędu Pracy pisma z dnia 19 sierpnia 2010 r. ( k. [...] akt administracyjnych). Skarżąca wskazała tam, że podpisywana z osobą kierowaną do pracy umowa nie jest umowa o pracę, lecz umową rekomendowania, w wyniku której następuje podpisanie przez marynarza kontraktu z armatorem. Umowa taka zawiera zapisy, które zawierają powszechnie obowiązujące uregulowania organizacji ITF, przepisy administracji morskich obowiązujących wg państwa siedziby armatora oraz regulacji morskich zawartych w ISM, które agencję jako pośrednika obowiązują. W kolejnym piśmie z dnia 22 września 2010 r. skarżąca podniosła, że z treści wydanego przez Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej Certyfikatu wynika, że [...] H.S. jest agencją pośrednictwa pracy, a co się z tym wiąże zawierała umowy w imieniu i na rzecz Armatora, a nie w imieniu własnym ( k. [...] akt administracyjnych). W ocenie Sądu stanowisko skarżącej w powyższej kwestii nie jest trafne. Skarżąca wbrew własnemu mniemaniu nie jest agencją pośrednictwa pracy, lecz agencją zatrudnienia. Na mocy art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2009 r. Nr 6, poz. 33 ze zm.) podmioty posiadające w dniu wejścia w życie ustawy status agencji pośrednictwa pracy, agencji doradztwa personalnego, agencji poradnictwa zawodowego oraz agencji pracy tymczasowej, potwierdzony wydanymi certyfikatami wstępnymi lub certyfikatami, z mocy prawa otrzymują status agencji zatrudnienia w rozumieniu niniejszej ustawy. Powołana ustawa weszła w życie w dniu 1 lutego 2009 r. i z tym dniem agencja [...] H.S. otrzymała status agencji zatrudnienia. Zgodnie z art. 85 ust. 5 ustawy agencja zatrudnienia jest obowiązana do przestrzegania międzynarodowych umów, porozumień i programów dotyczących zatrudnienia wiążących Rzeczpospolitą Polską oraz obowiązujących w państwie zatrudnienia przepisów o zatrudnieniu oraz przepisów regulujących działalność agencji zatrudnienia. Wynika z powyższego, że na agencji [...] ciąży m.in. obowiązek przestrzegania przepisów zawartych w Rozdziale 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wśród nich jest powołany wcześniej art. 85 ust. 2 nakładający bezwzględny nakaz zawierania przez agencję umowy z pracownikiem kierowanym do pracy za granicą. W tym zakresie doszło ze strony skarżącej do naruszenia warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 85 ust. 2 ustawy, podpisywane przez nią umowy nie odpowiadają bowiem wymogom wskazanym w art. 85 ust. 2. Wskazać jeszcze należy, że specyfika prowadzonej przez agencję działalności nie może jej zwalniać z obowiązku przestrzegania przepisów prawa krajowego regulujących działalność agencji zatrudnienia. Nadto agencja nie zawarła z pracodawcą A, do którego skierowany został marynarz D.R., umowy, o której mowa w art. 85 ust. 3 ustawy. Skarżąca twierdziła, że stanowisko to również jest nietrafne doszło bowiem do zawarcia jednostkowej umowy zlecenia, a marynarz został wysłany w trybie awaryjnym. W tym miejscu Sąd stwierdza, że w aktach sprawy brak jest umowy zlecenia, o której mówi skarżącą, a nadto skarżąca złożyła w dniu 9 sierpnia 2010 r. oświadczenie potwierdzające brak w/w umowy ( k. [...] akt administracyjnych ). Z dołączonych do pisma skarżącej z dnia 28 września 2010 r. załączników wynika, że agencja złożyła ofertę zawarcia umowy Sea Trade, aby prawnie usankcjonować skierowanie do pracy marynarza, jednak do zawarcia umowy nie doszło ( k. [...] akt administracyjnych). W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że organy prawidłowo zastosowały przepisy dokonując ich właściwej interpretacji. Stwierdzone w toku postępowania uchybienie obowiązkom z art. 85 ust. 2 i 3 ustawy stanowi naruszenie ustawowych warunków prowadzenia działalności agencji zatrudnienia, z którymi ustawodawca wiąże bezwzględny skutek w postaci wykreślenia podmiotu prowadzącego agencję zatrudnienia z rejestru (art. 18m pkt 5 ustawy). Powoływanie się w treści skargi do wyników przeprowadzonej przez Państwową Inspekcję Pracy pozytywnych wyników kontroli nie może mieć wpływu na ocenę Sądu. Ustawodawca stworzył możliwość dokonywania kontroli działalności agencji zatrudnienia przez różne podmioty i działają one od siebie niezależnie, różny też jest zakres prowadzonej przez nie kontroli. Zarzut braku zastosowania w sprawie art. 121 ust. 6 ustawy również nie zasługuje na uwzględnienie, przepis ten dotyczy bowiem odpowiedzialności za popełnione wykroczenie, zaś przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją było ustalenie sankcji wynikającej z przepisów prawa administracyjnego ( tzw. odpowiedzialność administracyjna). Odnosząc się jeszcze do zarzutów skargi Sąd stwierdza, że wobec dokonanych przez organy ustaleń, podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 11 , 77 i 107 § 3 § 1 k.p.a. należało ocenić jako bezzasadne. Zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy był w ocenie Sądu wystarczający do wydania orzeczenia w sprawie, zaś wydane przez organ decyzje, w tym zwłaszcza decyzja organu odwoławczego odpowiadają wymogom art. 107 § 3 k.p.a., w tym, wbrew twierdzeniom skarżącej, wskazują jakie przepisy zostały przez agencję naruszone. W tym miejscu Sąd stwierdza, że pełnomocnik skarżącej złożył do Sądu wniosek o otwarcie rozprawy i dopuszczenie dowodu z załączonych do wniosku pism. Sąd powyższego wniosku nie uwzględnił, bowiem załączone do niego pisma znajdują się w aktach administracyjnych. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uwzględnienia skargi, a co za tym idzie podlegała ona oddaleniu, zgodnie z treścią art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.