III SA/Gd 207/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 7 marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Decyzją z dnia 13 lipca 2010 r. nr [...] Prezydent Miasta nałożył na A Sp. z o. o. z siedzibą w G. (zwaną dalej spółką) karę pieniężną w wysokości 142.617 zł za zajęcie pasa drogowego gminnej drogi publicznej [...] na wysokości posesji Nr [...] w S., w postaci umieszczenia obiektu handlowego - ogródka gastronomicznego o całkowitej powierzchni zajęcia 138,80 m2, w terminie od dnia 16 września 2009 r. do dnia 31 maja 2010 r., stanowiące, zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., Nr 119, poz. 115 ze zm.) przekroczenie terminu zajęcia, wyznaczonego do dnia 15 września 2009 r. w uprzednim zezwoleniu organu - decyzji administracyjnej z dnia 19 sierpnia 2009 r. W podstawie prawnej wskazano art. 19 ust. 5, art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 1. ust. 2 pkt 4, ust. 12 pkt. 2 i ust. 13 oraz art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, art. 104 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie k.p.a.), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), uchwałę Rady Miasta Nr [...] z dnia 13 lutego 2004 r. w sprawie ustalenia stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na terenie miasta S., uchwałę Rady Miasta Nr [...] z dnia 2 lipca 2004 r. w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta Nr [...] z dnia 13 lutego 2004 r. w sprawie ustalenia stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na terenie miasta S., uchwałę Rady Miasta Nr [...] z dnia 2 lipca 2004 r. w sprawie ustalenia opłaty rocznej za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że decyzją administracyjną z dnia 19 sierpnia 2009 r. zezwolono spółce na zajęcie opisanego wyżej fragmentu pasu drogowego od dnia 1 września 2009 r. do dnia 15 września 2009 r. Po rozpatrzeniu kolejnego wniosku spółki, Prezydent Miasta, decyzją z dnia 30 października 2009 r. nie zezwolił na zajęcie pasa drogowego. Następnie decyzją z dnia 28 grudnia 2009 r. orzeczono o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego. Organ odwoławczy utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie decyzją z dnia 5 maja 2010 r. Z kolei decyzją z dnia 10 czerwca 2010 r. organ zezwolił na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w okresie od 1 czerwca 2010 r. do 30 czerwca 2010 r. Prezydent Miasta wskazał, że przeprowadzono wizję lokalną oraz zgromadzono dokumentację fotograficzną, które potwierdzają fakt zajęcia przedmiotowego pasa drogowego bez zezwolenia od dnia 16 września 2009 r. do dnia 31 maja 2010 r. Spółka odwołała się od tej decyzji zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 9, art. 10, oraz art. 20 k.p.a. W uzasadnieniu odwołania spółka podniosła, że organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy i nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu. Nadto odwołująca się wskazała, że w okresie objętym w/w decyzją była w ciągłym kontakcie z Miejskim Konserwatorem Zabytków, z którym próbowała ustalić warunkujące wydanie zezwolenia szczegóły dotyczące ogródka. Jednak w okresie objętym decyzją osoba piastująca w/w funkcję została zawieszona w swoich czynnościach, co znacznie utrudniło proces dokonania niezbędnych ustaleń i w konsekwencji stanowiło przyczynę nieotrzymania stosownego pozwolenia. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dnia 7 marca 2011 r. wydało decyzję (sygn. akt [...]), mocą której utrzymało w mocy decyzję organu niższej instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 ustawy). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 ustawy). W myśl natomiast art. 40 ust. 12 tej ustawy za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego wynika, że spółka była uprawniona do zajęcia pasa drogowego ul. [...] na wysokości posesji [...] w S. do dnia 15 września 2009 r. W okresie od dnia 16 września 2009 r. do dnia 31 maja 2010 r. samowolnie, tj. bez wymaganego zezwolenia, zajmowała pas drogowy drogi gminnej, poprzez ustawienie w nim ogródka gastronomicznego o całkowitej powierzchni zajęcia 138,80 m2. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, na który składają się m.in. protokół oględzin, notatki służbowe oraz dokumentacja fotograficzna. W ocenie organu odwoławczego wysokość kary za zajęcie pasa drogowego została przez organ pierwszej instancji wyliczona prawidłowo zgodnie z dyspozycją art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z ust. 6 ustawy o drogach publicznych. Organ odwoławczy podkreślił, że art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych nakazuje wydanie decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Brzmienie tego przepisu nie pozostawia zatem swobody przy orzekaniu, co oznacza, że organy nie mogą badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oceniać stopnia winy osób za to odpowiedzialnych czy też miarkować wysokości wymierzanej kary ze względu na jakiekolwiek okoliczności. Decyzje w powyższym przedmiocie są bowiem zaliczane do tzw. decyzji związanych, gdyż podstawą rozstrzygnięcia jest stwierdzenie przez organ stanu faktycznego przewidzianego w dyspozycji stosownych norm prawnych. Taką interpretację przepisów potwierdza także utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że strona została powiadomiona o wszczęciu niniejszego postępowania oraz przeprowadzeniu oględzin nieruchomości w dniu 30 listopada 2009 r. Nadto przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji strona została zawiadomiona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i wynikających z nich ustaleń faktycznych. Z posiadanych uprawnień strona jednakże nie skorzystała. Co do zarzutu naruszenia art. 20 k.p.a. i kwestionowania przez stronę uprawnień do wydania zaskarżonej decyzji przez Zastępcę Dyrektora Zakładu Komunalnego w S. Zarządu Dróg i Zieleni, Kolegium zauważyło, że materiał dowodowy został uzupełniony o wydane przez Prezydenta Miasta upoważnienie dla Zastępcy Dyrektora Zakładu Komunalnego w S. Zarządu Dróg i Zieleni do załatwiania spraw i wydawania w jego imieniu decyzji i postanowień w indywidualnych sprawach z zakresu zadań powiatu, wynikających z ustawy o drogach publicznych. Spółka zaskarżyła w/w decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Jej zdaniem organ odwoławczy oparł się jedynie na notatkach służbowych pracowników organów, które nie są w pełni wiarygodne. Ponadto organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do argumentacji skarżącego dotyczącej możliwości zawarcia porozumienia z Konserwatorem Zabytków Miasta, na podstawie którego miałaby ona możliwość zwrócenia się o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Skarżąca informowała organ, że Miejski Konserwator Zabytków został zawieszony i w konsekwencji powstały utrudnienia w ustaleniu należytego wyglądu ogródka. W tych okolicznościach nie mogła spełnić warunków, które skutecznie umożliwiałyby uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli wynika zaś z treści art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozpoznając skargę nie jest związany jej zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez stronę skarżącą wnioskami. Oceniając skargę A Sp. z o.o. w oparciu o w/w kryterium Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do przekonania, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie. Należy wskazać, że skarżąca kwestionując wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania starała się dowieść dwie kwestie. Po pierwsze, skarżąca starała się wykazać, że organy orzekające w sprawie (a zwłaszcza organ I instancji) w sposób nieprawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy, opierając się de facto na sześciu notatkach sporządzonych w odstępach kilkudziesięciu dni. Nadto skarżąca wskazywała, że niemożność legitymowania się stosownym pozwoleniem na zajęcie pasa drogowego stanowiła w istocie następstwo zawieszenia w czynnościach służbowych osoby piastującej funkcję Konserwatora Zabytków Miasta uniemożliwiające dokonanie ustaleń w kwestii wyglądu ogródka gastronomicznego. Skarżąca podniosła również zarzuty: naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia jej czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu oraz naruszenia art. 9 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego informowania skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. Z w/w zarzutami Sąd w składzie orzekającym nie może się zgodzić. W ocenie Sądu organy orzekające w przedmiotowej sprawie w sposób bezsporny ustaliły bowiem fakt umieszczenia w pasie drogowym ogródka gastronomicznego bez zezwolenia jak i wykazały, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi z dnia 19 sierpnia 2009 r. Ustalenia te dokonane zostały przy pełnej realizacji dyspozycji zawartych w art. 7, art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a. Organy administracji podjęły bowiem wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy dopuszczając jako dowód wszystko co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i rozstrzygały sprawę na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W szczególności należy podkreślić fakt, iż w spornym okresie pracownicy Zakładu Komunalnego w S. konsekwentnie dokonywali wizji spornego ogródka dokumentując jego umiejscowienie z przekroczeniem okresu zezwolenia w postaci notatek służbowych oraz bardzo licznych fotografii. Co równie istotne, pismem z dnia 3 listopada 2009 r. stanowiącym zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego skarżąca została prawidłowo zawiadomiona o planowanych oględzinach obiektu handlowego, w których nie wzięła udziału (vide: protokół oględzin – k. [...] akt administracyjnych). Z kolei pismem z dnia 11 czerwca 2010 r. roku, doręczonym w dniu 16 czerwca 2010 r. skarżąca została poinformowana o możliwości zapoznania się z całością akt sprawy, z czego nie skorzystała. Trudno zatem uznać za zasadny podnoszony w skardze zarzut nie zapewnienia stronie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Równocześnie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. Z kolei kwestia braku uzgodnienia wyglądu ogródka gastronomicznego z Konserwatorem Zabytków Miasta z uwagi na podnoszoną przez skarżącą okoliczność, tj. zawieszenie w czynnościach służbowych piastuna funkcji Konserwator Zabytków Miasta nie ma znaczenia w kontekście oceny prawidłowości wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Warto bowiem zauważyć, że z uwagi na treść art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) na skarżącej - w zakresie ustawienia i wyglądu architektonicznego ogródka gastronomicznego - spoczywał obowiązek legitymowania się stosownym rozstrzygnięciem (względnie rozstrzygnięciami) wydanymi przez organ ochrony zabytków i obejmującymi w istocie cały sporny okres umiejscowienia w pasie drogowym gminnej drogi publicznej ogródka gastronomicznego. Co istotne, w spornym okresie skarżąca przedmiotowym rozstrzygnięciem się nie legitymowała a uzyskała je dopiero pod koniec maja 2010 r. i to jako następstwo wniosku odnoszącego się do okresu 1 czerwca – 30 czerwca 2010 r. Na tle zarzucanej przez skarżącą opieszałości działania organów administracji publicznej nie sposób nadto uznać, że zawieszenie w czynnościach służbowych osoby piastującej określoną funkcję całościowo sparaliżowało pracę biura czy jednostki kierowanej przez taką osobę. Takie rozumowanie prowadziłoby do uznania, że problemy kadrowe urzędów usprawiedliwiają ich brak działania. Tymczasem doświadczenie wskazuje, że tak nie jest bowiem czynności nieobecnych pracowników podejmują podmioty wyznaczone do ich zastępowania. Tym samym w/w zarzut również nie zasługuje na uwzględnienie. Z kolei fakt, iż organ odwoławczy nie odniósł się w uzasadnieniu wydanej decyzji do przedmiotowej kwestii stanowi w ocenie Sądu uchybienie w żaden sposób nie wpływający na wynik sprawy. Podsumowując powyższe stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie zaistniały wszystkie okoliczności wymagane do wydania wobec skarżącej decyzji w oparciu o art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. W świetle tej regulacji normatywnej zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10 - krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4 - 6 za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia. Odnosząc się z kolei do wysokości wymierzonej kary Sąd stwierdza, iż kwota ją wyrażająca została przez organ określona prawidłowa. Organ przyjął w tym zakresie właściwą wysokość stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego wynikającą z określonej uchwały Rady Miasta i następnie poprawnie posłużył się ustawowym sposobem naliczenia opłaty wyrażonym w art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych Z oczywistych względów Sąd nie ma jakichkolwiek podstaw by kwestionować ustalenie, że ul. [...] w S. stanowi drogę publiczną – drogę gminną. Skarżąca nie kwestionowała także faktu, że stanowiący jej własność ogródek gastronomiczny zlokalizowany był w pasie drogowym. W reasumpcji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skargę należało oddalić, o czym orzeczono mając za podstawę art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.