III SA/Gd 209/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 24 listopada 2014 r. nr [...]. Wnioskiem z dnia 31 października 2014 r. Z. S. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] o udzielenie świadczeń finansowych z pomocy społecznej, gdyż nie ma środków koniecznych do zaspokojenia minimalnych potrzeb życiowych. Decyzją z dnia 24 listopada 2014 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił przyznania pomocy finansowej wnioskodawcy z uwagi na uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Jako podstawę prawną wskazano art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 11 ust. 2, art. 39, art. 106 ust. 4 i art.107 ust. 4a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 12 listopada 2014 r. pracownik socjalny z koordynatorem zespołu udał się do miejsca zamieszkania wnioskodawcy celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jednakże nie zostali wpuszczeni do domu. Wnioskodawca był zbulwersowany obecnością koordynatora i nie przyjmował tłumaczenia jego obecności. Nie czekając do końca wyjaśnień zatrzasnął drzwi i tym samym uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Organ powołał się na art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i wskazał, że wnioskodawca odmawiając współpracy wyczerpał znamiona tego przepisu. Ponadto wskazał na treść art. 107 ust. 1 i 4a tej ustawy. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. S. podnosząc, że uzasadnienie rozstrzygnięcia jest niezgodne ze stanem faktycznym i sporządzone jedynie na potrzebę odmowy przyznania pomocy finansowej. Podniósł, że gdy pojawiło się dwoje pracowników socjalnych poprosił uprzejmie o wejście do mieszkania tylko jednej osoby, która przeprowadzi niezbędny wywiad z uwagi na stan zdrowia żony, która leczy się na nadciśnienie. Każda niepożądana wizyta wywołuje u niej silny stan zdenerwowania, o czym pracownik socjalny wiedział podczas przeprowadzania wcześniejszych czynności. Żaden z pracowników nie wyraził jednak takiej chęci, oznajmiając, że "wejdą oboje albo wcale". Podniósł, że wywiad środowiskowy został przeprowadzony w miesiącu poprzedzającym wizytę pracowników socjalnych, zaś od tego czasu nic się nie zmieniło. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 stycznia 2015 r., [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podniesiono, że bez względu na osobiste oceny zdarzenia jakie miało miejsce podczas próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniu 12 listopada 2014 r., bezspornym jest, że pracownicy socjalni nie zostali wpuszczeni do mieszkania w celu przeprowadzenia wywiadu. Powyższe znajduje potwierdzenie po pierwsze w sporządzonej notatce służbowej z dnia 13 listopada 2014 r., a po drugie zostało przyznane w odwołaniu. W ocenie organu odwoławczego, strona uniemożliwiająca przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, musi się liczyć z odmową przyznania świadczenia. Podstawą do odmowy udziału wnioskodawcy w wywiadzie środowiskowym nie może być fakt, że wywiad środowiskowy miał być przeprowadzony przez dwoje pracowników ośrodka, zwłaszcza, że wnioskodawca nie przedstawił żadnych obiektywnych powodów, dla których jeden z pracowników nie mógłby wejść do mieszkania. Powodem takim z pewnością nie może być osobista niechęć do pracowników MOPR żony wnioskodawcy. Ponadto organ podniósł, że każdy wniosek strony odnośnie przyznania pomocy społecznej wszczyna odrębne postępowanie, które winno być zakończone decyzją, a tym samym w każdym postępowaniu o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej organ musi sporządzić wywiad środowiskowy lub jego aktualizację - nawet jeśli kolejny wniosek o świadczenie z pomocy społecznej składany jest w niewielkim odstępie czasowym od poprzedniego, to nie zwalnia to organu z obowiązku przeprowadzenia kolejnego wywiadu środowiskowego lub też jego aktualizacji. Z. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, kwestionując rozstrzygnięcie organu odwoławczego i powołując się zasadniczo na te same argumenty, co w odwołaniu. Ponadto zarzucił m.in. stronnicze rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy, wnosząc o uchylenie decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany dotychczasowego stanowiska w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 18 marca 2015 r. skarżący wniósł o nieuwzględnienie odpowiedzi na skargę i dodatkowo podniósł, że drugi pracownik nie okazał identyfikatora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlega uwzględnieniu. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 stycznia 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia 24 listopada 2014 r., którą Prezydent Miasta [...] odmówił przyznania pomocy finansowej wnioskodawcy z uwagi na uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Materialnoprawną podstawę zapadłych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), dalej jako: ustawa. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei art. 3 ust. 1 ustawy stanowi, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zgodnie z art. 4 tej ustawy, osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Z brzmienia art. 11 ust. 2 ustawy wynika m.in., że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej oraz inne wskazane w tym przepisie okoliczności, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że obowiązek współdziałania osoby z organem pomocy społecznej dotyczy także przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a jedną z form odmowy takiego współdziałania jest uniemożliwienie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy, decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Jak wynika z art. 107 ust. 1 ustawy rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej oraz u osób o których mowa w art. 103. Rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza pracownik socjalny, również na potrzeby jednostki organizacyjnej pomocy społecznej z terenu innej gminy - art.107 ust. 3 ustawy. Przepis art. 107 ust. 4 ustawy stanowi, że w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy, aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. Natomiast niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się oświadczenie z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznanym świadczeniu lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - art.107 ust. 4a ustawy. Według § 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 712) - dalej jako rozporządzenie, wywiad przeprowadza się w terminie 14 dni od dnia powzięcia wiadomości o konieczności jego przeprowadzenia. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z niej wynikające, stanowiące podstawę planowania pomocy - § 2 ust. 5 rozporządzenia. Jak wynika z akt sprawy w dniu 31 października 2014 r. Z. S. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie [...] (dalej: MOPR) wniosek o udzielenie pomocy w formie zasiłku pieniężnego, wcześniej zaś w dniu 9 października 2014 r. pracownik socjalny przeprowadził rodzinny wywiad środowiskowy. Przed przystąpieniem do dalszych rozważań należy przywołać pogląd WSA w Gdańsku wyrażony w wyroku z dnia 30 października 2014 r. w sprawie sygn. akt III SA/Gd 295/14 (orzeczenie dostępne w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym, celem aktualizacji wywiadu środowiskowego wynikającym z ustawy jest monitorowanie sytuacji podopiecznych - z jednej strony aby uniknąć nadużywania środków z pomocy społecznej przez osoby, których szeroko rozumiana sytuacja życiowa uległa poprawie, z drugiej zaś strony gdyby owa sytuacja uległa pogorszeniu, rozszerzenie tej pomocy. Z odmową aktualizacji wywiadu środowiskowego mamy do czynienia wówczas gdy osoba korzystającą z pomocy odmawia podania danych umożliwiających ustalenie jej aktualnej sytuacji rodzinne, mieszkaniowej, zawodowej czy zdrowotnej. W sytuacji zaś, gdy organ posiada dane potrzebne do aktualizacji wywiadu nie można uznać, że doszło do niewyrażenia zgody na aktualizację wywiadu. Pogląd ten został co prawa wyrażony na tle odmiennego stanu faktycznego, to jednak nasuwa się pytanie jakimi danymi wnioskodawcy organ nie dysponował, skoro pomiędzy złożeniem wniosku w dniu 31 października 2014 r. a sporządzeniem wywiadu środowiskowego w dniu 9 października 2014 r., upłynęło zaledwie 22 dni. Powyższe nie stanowi jednak podstawy wyeliminowania z obrotu zapadłych decyzji. Przechodząc dalej, to bezsporne było, że w dniu 12 listopada 2014 r. do przeprowadzenia aktualizacji wywiadu nie doszło. Istotne w sprawie, a zarazem bezsporne było, że w umówionym dniu, tj. w dniu 12 listopada 2014 r. wnioskodawca był w mieszkaniu i oczekiwał na pracownika socjalnego, który miał przeprowadzić wywiad. Następnie otworzył drzwi w celu wpuszczenia pracownika. Był jednak zaskoczony obecnością dwóch osób (pracownika socjalnego i koordynatora zespołu). Te okoliczności również pozostawały poza sporem. Z notatki urzędowej z dnia 13 listopada 2014 r. wynika, że skarżący odmówił wejścia pracownikom do środka (zatrzasnął drzwi) i uniemożliwił w ten sposób przeprowadzenie wywiadu. Jednak skarżący twierdzi, wbrew treści notatki urzędowej, że zwrócił się z prośbą o przeprowadzenie wywiadu, ale tylko przez jednego z pracowników (z uwagi stan zdrowia żony, z którą mieszka), na co nie zgodzili się pracownicy. Okoliczność ta nie znajduje odzwierciedlenia w treści notatki urzędowej. Co ważne, jeszcze przed doręczeniem decyzji organu I instancji, co miało miejsce w dniu 29 listopada 2014 r., skarżący w piśmie z dnia 27 listopada 2014 r. (które wpłynęło w tym samym dniu do MOPR-u) przedstawił przebieg zdarzeń i podniósł, że prosił pracowników, aby do mieszkania weszła tylko jedna osoba i przeprowadziła wywiad, na co pracownicy się nie zgodzili (vide: pismo z dnia 27 listopada 2014 r. w aktach administracyjnych). W piśmie tym skarżący szczegółowo wyjaśnił przyczyny swojego zachowania, które wynikały ze stanu zdrowia żony (przeszła nieudaną operację kręgosłupa, leczy się na nadciśnienie, a obecność pracowników socjalnych bardzo ją denerwuje). O czym skarżący informował pracownika socjalnego, który przeprowadzał poprzedni wywiad środowiskowy. Można tu zauważyć, że fakt skierowania ww. pisma do organu oraz jego treść, w którym skarżący wyjaśnia swoje postępowanie, nie wskazuje na brak chęci do współdziałania, ani nie pozwala na stwierdzenie, że zamiarem strony było uniemożliwienie przeprowadzenie wywiadu lecz jedynie dążenie, aby został on przeprowadzony przez jednego pracownika z ww. przyczyn. Następnie w złożonym odwołaniu skarżący podtrzymał swoje stanowisko o zwracaniu się z prośbą o przeprowadzenie wywiadu przez jednego tylko pracownika, na co się nie zgodzono. Organ odwoławczy nie odniósł się do tego twierdzenia skarżącego, nie zostało ono w żaden sposób zweryfikowane, ani ocenione. Organ odwoławczy ograniczył się do treści notatki urzędowej i do przyznania faktu nie wpuszczenia pracowników. Takie zachowanie się organu było nieuprawnione i nie wystarczające dla prawidłowego rozpoznania sprawy. Twierdzenie skarżącego, że zwrócił się z prośbą o przeprowadzenie wywiadu przez jednego tylko pracownika socjalnego, wymagało wyjaśnienia i nie mogło zostać pominięte. Takie bowiem zachowanie się nie jest równoznaczne, ani tożsame z brakiem wyrażenia zgody, o którym mówi art. 107 ust. 4a ustawy. Tym bardziej, że wnioskodawca był obecny w miejscu zamieszkania, oczekiwał o ustalonej porze na pracownika socjalnego i otworzył mu drzwi. Jest to sytuacja odmienna, od tych podczas, których pracownicy socjalni zastają zamknięte drzwi lub są ponownie nie wpuszczani do mieszkania, mimo umówionego terminu spotkania. Oczywiście, zgodnie z utrwalonym poglądami judykatury wywiad środowiskowy, jako obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony aktywności. Jednak nie zwalnia to organu od wyjaśnienia stanu faktycznego zgodnie z obowiązkami nałożonymi na niego w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zwłaszcza w przypadku istnienia sprzeczności pomiędzy notatką służbową, a twierdzeniami strony. Rację ma też organ odwoławczy, że nie jest rolą wnioskodawcy organizowanie pracy pracowników ośrodka pomocy społecznej. Jednak w piśmie z dnia 27 listopada 2014 r. i w odwołaniu skarżący przedstawił odmienny niż to wynika z notatki urzędowej przebieg zdarzeń w dniu 12 listopada 2014 r. oraz co ważne, wyjaśnił przyczyny swojego postępowania. Nie wynika również z akt sprawy, aby wcześniej lub w później pracownik socjalny nie mógł przeprowadzić wywiadu środowiskowego. Nie negując również możliwości przeprowadzania wywiadu przez pracowników socjalnych, trzeba zaznaczyć, że rozporządzenie stanowi jednoznacznie o przeprowadzaniu wywiadu - przez pracownika socjalnego - § 2 ust. 4 rozporządzenia. Pracownik socjalny zgodnie z tym przepisem, przeprowadzając wywiad bierze pod uwagę, nie tylko sytuacją dochodową, majątkową określonej osoby (lub rodziny) ale również osobistą i rodziną oraz cechy indywidualne, co stanowi również wskazówkę odnośnie postępowania z osobami, z którymi wywiad ma być przeprowadzony. Także pozostałe przepisy rozporządzenia mówią o pracowniku socjalnym (§ 2 ust. 5, § 3 czy § 12). Podobnie jak ustawa w przepisie 107 ust. 3. W świetle dokonanych rozważań, jak i w okolicznościach niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, za przedwczesne należy uznać stanowisko organów orzekających w sprawie. Należy w konsekwencji uznać, że doszło do naruszenia przez organy przywołanych przepisów postępowania, co miało niewątpliwie wpływ na wynik sprawy. Dlatego decyzja organu odwoławczego i organu pierwszej instancji, nie mogą pozostać w obrocie prawnym. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wskazania dla organów, co do dalszego toku postępowania administracyjnego wynikają z powyższych rozważań. Przy czym, organy powinny ustalić rzeczywisty przebieg zdarzeń w dniu aktualizacji wywiadu, a następnie uwzględniając poczynione uwagi, dokonać oceny zaistniałej sytuacji, w tym zachowania się wnioskodawcy w kontekście zaistnienia przesłanek do odmowy przyznania wnioskowanej pomocy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.