III SA/Gd 21/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: WSA Felicja Kajut ( spr.) WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2008 r. sprawy ze skargi M. N. na akt Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] z dnia 27 września 2007 r. nr [...] w przedmiocie wydania upoważnienia do przeprowadzenia klasyfikacji gruntów 1. uchyla zaskarżony akt, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] na rzecz M. N. kwotę 235 zł 55 gr. (dwieście trzydzieści pięć złotych pięćdziesiąt pięć groszy ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. N. wnioskiem z dnia 1 września 2007 r. zwrócił się do Wojewody [...] oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] o wydanie upoważnienia do samodzielnego wykonywania klasyfikacji gruntów na terenie województwa [...]. Wskazał, że ukończył studia rolnicze, kierunek agrotechnika (doradca rolno-środowiskowy) oraz studia podyplomowe w zakresie gleboznawstwa, klasyfikacji i kartografii gleb prowadzone przez Instytut Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa - Państwowy Instytut Badawczy w P. Tym samym spełnia wymogi, o których mowa w art. 59 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 ze zm.) w związku z § 2 pkt 1 i 4 zarządzenia Nr 127 Ministra Rolnictwa z dnia 14 czerwca 1956 r. w sprawie zasad i metod technicznego wykonywania klasyfikacji gruntów oraz wymaganych kwalifikacji dla osób przeprowadzających klasyfikacje. Złożony przez M. N. wniosek został rozpatrzony tylko przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...], który pismem z dnia 27 września 2007 r., nr [...] odmówił M. N. wydania upoważnienia do wykonywania klasyfikacji gruntów na terenie województwa [...]. Organ ustalił, że wnioskodawca nie posiada wyższego lub średniego wykształcenia rolniczego lub geodezyjnego. Z dołączonych bowiem przez stronę dokumentów wynika, iż ukończyła ona studia na Wydziale Zootechnicznym Akademii Techniczno-Rolniczej w B. na kierunku ochrona środowiska w zakresie ochrony środowiska oraz 1-tygodniowe szkolenie prowadzone w ramach projektu "Szkolenia przygotowujące doradców rolno-środowiskowych w zakresie wdrażania Działania 4. Wspieranie przedsięwzięć rolno-środowiskowych i dobrostanu zwierząt". W tym stanie faktycznym wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego uznał, iż strona nie spełnia warunków określonych przepisami prawa oraz kryteriów ustalonych przez organ. W piśmie z dnia 1 października 2007 r., skierowanym do Wojewody [...], M. N. ponownie wniósł o wydanie upoważnienia do samodzielnego wykonywania klasyfikacji gruntów na terenie województwa [...], a także o powołanie go na inspektora do spraw klasyfikacji. Podkreślił, że pojęcie tzw. kwalifikacji rolniczych i wykształcenia rolniczego zostało uregulowane w następujących aktach: w punkcie 6 załącznika do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. (Dz. U. Nr 109, poz. 750), załączniku do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 8 grudnia 2004 r. w sprawie klasyfikacji zawodów i specjalności dla potrzeb rynku pracy oraz zakresu jej stosowania (Dz. U. Nr 265, poz. 2644), art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592). W ocenie wnioskodawcy oraz w świetle przywołanych regulacji posiada on wykształcenie rolnicze będące warunkiem koniecznym do wydania upoważnienia do samodzielnego wykonywania klasyfikacji gruntów. Nadmienił, że warunkiem przyjęcia na prowadzone przez Instytut Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa - Państwowy Instytut Badawczy w P. studia podyplomowe w zakresie gleboznawstwa, klasyfikacji i kartografii gleb było zrealizowanie w trakcie studiów wyższych przedmiotu gleboznawstwo lub pokrewnego. Odpowiedzi na powyższe pismo udzielił Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] w piśmie z dnia 6 grudnia 2007 r., w którym podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Ponieważ wnioskodawca nie legitymuje się tytułem inżyniera geodety ani też inżyniera rolnictwa to upoważnienie nie może zostać wydane. Ponadto wyjaśnił, że na stanowisko inspektora do spraw klasyfikacji gruntów powołuje się osoby posiadające upoważnienie wojewody do wykonywania projektów klasyfikacji na terenie województwa [...] oraz długoletnią praktykę w wykonywaniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów, gwarantującą właściwe wykonanie oceny klasyfikacji sporządzonej przez inne osoby. Wskazał, że wnioskodawca nie spełnia żadnego z ww. warunków. M. N. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o : 1. wydanie wnioskowanego upoważnienia oraz powołanie na inspektora ds. klasyfikacji; 2. zasadzenie na jego rzecz kosztów postępowania; 3. zasadzenie na jego rzecz rekompensaty za utracony dochód od dnia złożenia wniosku w wysokości dwóch tysięcy złotych za każdy miesiąc, w którym pozostawał bez dochodu. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że odmowa wydania przez organ upoważnienia do samodzielnego wykonywania klasyfikacji gruntów uniemożliwia skarżącemu wykonywanie zawodu zgodnie z posiadanym wykształceniem. Wskazał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów oraz zarządzeniem Nr 127 Ministra Rolnictwa z dnia 14 czerwca 1956 r. w sprawie zasad i metod technicznego wykonywania klasyfikacji gruntów oraz wymaganych kwalifikacji dla osób przeprowadzających klasyfikacje zdobyte przez niego wykształcenie jest wykształceniem rolniczym. Posiada on bowiem tytuł magistra inżyniera Akademii Techniczno-Rolniczej w B., uprawnienia doradcy rolno-środowiskowego oraz ukończył specjalistyczny kurs dla klasyfikatorów w ramach odbytych studiów podyplomowych przeprowadzonych przez Państwowy Instytut Badawczy w P. Zwrócił uwagę, że o wydanie przedmiotowego upoważnienia jest Wojewoda [...], który jest organem właściwym dla tego rodzaju spraw, nie zaś wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. (Na dowód zasadności swojego twierdzenia dołączył w toku postępowania sądowego pismo Głównego Geodety Kraju z dnia 17 stycznia 2008 r., nr [...].) W ocenie skarżącego organ ten nie był właściwy w przedmiotowej sprawie, gdyż działał bez stosownego upoważnienia wojewody. W odniesieniu zaś do odmowy powołania skarżącego na stanowisko inspektora do spraw klasyfikacji gruntów w [...] Urzędzie Wojewódzkim w G. wyjaśnił, że posiada praktyczną znajomość przeprowadzania klasyfikacji w terenie. Od 2004 r. opracowuje dokumentację związaną z gleboznawczą klasyfikacją gruntów, a od roku 2001 dokumentację do wprowadzania form ochrony przyrody, w tym użytków ekologicznych. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 7-8, art. 17, art. 45, art. 65, art. 77-78, art. 87, art. 92-93 i art. 153 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 7 maja 2008 r. skarżący cofnął zawarty w pkt trzecim skargi wniosek o zasadzenie na jego rzecz rekompensaty za utracony dochód. W odpowiedzi na wezwanie Sądu do przedstawienia upoważnienia Wojewody [...] z mocy którego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] prowadził postępowanie w przedmiotowej sprawie, tenże w piśmie z dnia 2 kwietnia 2008 r. stwierdził, że wykonując zadania z zakresu administracji rządowej, nie działa z mocy upoważnienia Wojewody [...], lecz na podstawie przepisów przepisach ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którą ( art. 6a ust. 2) "wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego wykonuje w imieniu wojewody zadania i kompetencje Służby Geodezyjnej i Kartograficznej określone w ustawie i przepisach odrębnych". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kognicji sądów administracyjnych poddane zostały także akty lub czynności z zakresu administracji publicznej inne niż decyzje administracyjne i postanowienia - dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Odnosząc powyższe do przedmiotu skargi Sąd uznał, że sprawa, której przedmiotem jest wydanie upoważnienia do przeprowadzenia klasyfikacji gleboznawczej gruntów - co jest równoznaczne z przyznaniem uprawnień do podejmowania czynności zawodowych - jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tym samym rozstrzygnięcie złożonej przez M. N. skargi należy do kompetencji sądu administracyjnego. Sąd stwierdził również, że skarżący dopełnił wymogu, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. W myśl tego przepisu, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Sądu za takie wezwanie można było uznać skierowane do organu pismo skarżącego z dnia 1 października 2007 r., w którym, w reakcji na odmowę udzielenia mu upoważnienia zawartą w piśmie z dnia 27 września 2007r., skarżący ponownie domagał się pozytywnego rozpatrzenia jego wniosku z zachowaniem terminów wynikających z przepisów k.p.a. Skarga została uwzględniona, albowiem zaskarżony akt narusza prawo. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów ( Dz. U. Nr 19, poz. 97 ze zm.) projekt klasyfikacji gruntów opracowuje klasyfikator, upoważniony do wykonywania tych prac przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej (obecnie wojewodę). Wynika z powyższego, że organem posiadającym kompetencje do wydawania upoważnień do opracowywania projektów klasyfikacji gruntów ma wojewoda. Takich upoważnień nie wydaje natomiast wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, którego kompetencje w sposób szczegółowy zostały określone w przepisach ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086, z późn. zm.). W myśl art. 6a ust. 2 powołanej ustawy, na który nota bene powołał się organ w swoim piśmie z dnia 2 kwietnia 2008 r., wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego wykonuje w imieniu wojewody zadania i kompetencje Służby Geodezyjnej i Kartograficznej określone w ustawie i przepisach odrębnych. Wynika z tego, że organ ten posiada kompetencje samoistne do działania w imieniu wojewody, a więc bez konieczności posiadania do tego każdorazowego upoważnienia wojewody, ale zawsze muszą one wynikać z konkretnego przepisu prawa. W przypadku braku takiego przepisu wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego może wykonywać kompetencje wojewody jedynie na podstawie udzielonego mu przez niego upoważnienia. Wojewoda, zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872, z późn. zm.) może upoważnić na piśmie pracowników urzędu wojewódzkiego, niezatrudnionych w jednostkach organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich, do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że brak jest przepisu prawa, na mocy którego wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, mógłby samodzielnie, bez posiadania upoważnienia, o którym mowa w art. 32 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r., wydawać upoważnienia do wykonywania projektu klasyfikacji gruntów. Bezspornie takim przepisem nie jest powołany wcześniej § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów, z którego wynika wprost, że to wojewoda jest organem właściwym w sprawie. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że w sytuacji, gdy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w G. nie posiadał udzielonego mu na piśmie przez Wojewodę [...] upoważnienia do załatwiania w jego imieniu spraw udzielania upoważnień do sporządzania projektów klasyfikacji gruntów, tym samym wniosek skarżącego o udzielenie mu takiego upoważnienia został rozpatrzony przez organ niewłaściwy w sprawie. Już z tej przyczyny należało uchylić zaskarżony akt. Upoważnienie do opracowywania projektu klasyfikacji gruntów może być wydane osobom posiadającym kwalifikacje określone przez Ministra Rolnictwa ( § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r.). Na mocy m.in. tego ostatniego przepisu Minister Rolnictwa wydał w dniu 14 czerwca 1956 r. zarządzenie nr 127 w sprawie zasad i metod technicznego wykonywania klasyfikacji gruntów oraz wymaganych kwalifikacji dla osób przeprowadzających tę klasyfikację (Nr URGR/41/22/56), zwane dalej zarządzeniem. W § 2 tego zarządzenia określono kwalifikacje jakie musi posiadać osoba ubiegająca się o wydanie jej upoważnienia, jak również tryb w jakim dokonuje się oceny kwalifikacji do wykonywania klasyfikacji gruntów. W § 4 zarządzenia określono, kto może zostać inspektorem ds. klasyfikacji. Na oba wyżej wymienione akty tj. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. i zarządzenie Ministra Rolnictwa powołał się Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] w zaskarżonym akcie z dnia 27 września 2007 r., jak też w kolejnych kierowanych do strony pismach. Tymczasem zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086, z późn. zm.), w brzmieniu na datę wydania zaskarżonego aktu, minister właściwy do spraw rozwoju wsi winien był określić, w drodze rozporządzenia m.in. szczegółowe warunki, jakim powinny odpowiadać podmioty wykonujące tę klasyfikację (pkt 4) oraz niezbędne kwalifikacje zawodowe osób wykonujących klasyfikację (pkt 5) - mając na celu wykonanie prawidłowego podziału gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb, oraz zapewnienie prawidłowego poziomu merytorycznego wykonywania gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Takie brzmienie powyższego przepisu zostało nadane przez art. 31 pkt 12 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 120, poz. 1268). Mimo powyższego nie doszło do wydania rozporządzenia na podstawie w/w delegacji ustawowej. Na mocy zaś art. 59 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, do czasu wydania przepisów wykonawczych przewidzianych w tej ustawie pozostały w mocy dotychczasowe przepisy, jeżeli nie były z nią sprzeczne. To sugerowałoby, że oba akty prawne na których oparł się organ wydając zaskarżony akt nadal obowiązują. Należy jednak zauważyć, że w myśl art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Zgodnie z art. 93 ust. 1 Konstytucji zarządzenia ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty. Należy wskazać, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. oraz zarządzenie Ministra Rolnictwa nr 127 nie zostały wymienione w Obwieszczeniu Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie wykazu uchwał Rady Ministrów, zarządzeń i innych aktów normatywnych Prezesa Rady Ministrów, ministrów i innych organów administracji rządowej, które utraciły moc z dniem 30 marca 2001 r., wydanym na podstawie art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 120, poz. 1268), należy jednak mieć nadto na uwadze treść art. 78 powołanej ustawy. Przepis ten stanowi, że akty wydane na podstawie upoważnień ustawowych zmienianych tą ustawą zachowują moc do czasu ich zastąpienia przez akty wydane na jej podstawie. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. nadal obowiązuje, czego nie można powiedzieć w odniesieniu do zarządzenia nr 127 Ministra Rolnictwa, które wydane na podstawie upoważnienia zawartego w rozporządzeniu, nie zaś w ustawie, utraciło moc aktu prawa powszechnie obowiązującego. W takim stanie rzeczy przepisy tego zarządzenia nie mogą stanowić podstawy do rozstrzygania w przedmiocie uprawnień do podejmowania czynności zawodowych klasyfikatora gruntów oraz powołania na inspektora ds. klasyfikacji. Zdaniem Sądu uzasadnione było rozstrzygnięcie sprawy jedynie na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. - polegające na uchyleniu zaskarżonego aktu, nie zaś jednocześnie w oparciu o przepis art. 146 § 2 p.p.s.a., o co wnosił skarżący w skardze domagając się wydania wnioskowanego upoważnienia oraz powołania na inspektora ds. klasyfikacji. Sąd może uznać uprawnienie, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wówczas, gdy wynika ono z bezpośrednio z przepisów prawa i nie wymaga skonkretyzowania w formie indywidualnego aktu organu administracji - taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie występuje. Sąd zważył przy tym, iż w świetle powyższych ustaleń rozstrzyganie o zasadności merytorycznych zarzutów skargi byłoby przedwczesne albowiem, to najpierw Wojewoda [...] - uwzględniając przedstawione powyżej przez Sąd rozważania - musi rozpatrzyć niniejszą sprawę. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 i art. 209 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na treść zaskarżonego aktu przepis art. 152 powołanej ustawy nie miał zastosowania.