III SA/Gd 213/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2016 r. sprawy ze skargi B. K.-D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 6 października 2014 r. nr [...]. Decyzją z dnia 25 września 2013 r., nr [...] Prezydent Miasta przyznał B. K.-D. (przedstawicielowi osoby uprawnionej) prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, na okres od 1 października 2013 r. do 30 września 2014r. na rzecz osoby uprawnionej – K. K. D.. Następnie Prezydent Miasta skierowaną do B. K.-D. (przedstawiciela osoby uprawnionej ) decyzją z dnia 6 października 2014 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 i art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – dalej zwanej: "k.p.a.", w związku z art. 2 pkt 6, pkt 8, pkt 11, art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 12 ust. 2, art. 20 ust. 1, art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 859 ze zm.), w związku z rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz.U. Nr 298, poz. 1770), postanowił: - uchylić ww. decyzję z dnia 25 września 2013 r. w części dotyczącej przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego, na okres od dnia 1-10-2013 r. do dnia 31-07-2014 r. osobie uprawnionej K. K. D., - odmówić prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, na okres od dnia 1-10-2013 r. do dnia 31-07-2014 r. osobie uprawnionej K. K. D.. W uzasadnieniu organ wskazał, że do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie wpłynęło z Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w P. zaświadczenie z dnia 5 sierpnia 2014 r. informujące, że K. D. przebywa w placówce od dnia 10 maja 2011 r. W dniu 31 sierpnia 2014 r. zostanie skreślony z listy wychowanków ze względu na przeniesienie do innego młodzieżowego ośrodka wychowawczego celem kontynuacji nauki w roku szkolnym 2014/2015. Ponadto B. K.-D. od października 2013 r. - zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego Gdańsk-Południe V Wydział Rodzinny i Nieletnich w Gdańsku z dnia 7 września 2011r. (sygn. akt [...]) - nie ponosi odpłatności za pobyt syna w placówce. Dnia 5 września 2014 r. wpłynęło pismo z Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego we W. informujące, że K. D. został przyjęty do placówki w dniu 30 sierpnia 2014 r. W kolejnym piśmie ośrodek poinformował, że rodzice K. D. są zobowiązani do odpłatności za wyżywienie ww. dziecka podczas pobytu w placówce. W toku postępowania strona przedłożyła dowody wpłat na konto Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w P. za 2013 i 2014 r. tytułem opłaty za wyżywienie syna w placówce w łącznej kwocie 733 zł oraz potwierdzenie zwrotu zwrotów z konta ośrodka na łączną kwotę 792,27 zł. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentacji, świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie przysługują, jeżeli osoba uprawniona została umieszczona w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie lub w pieczy zastępczej. W związku z umieszczeniem osoby uprawnionej od dnia 10 maja 2011 r. do dnia 30 sierpnia 2014 r. w młodzieżowym ośrodku wychowawczym i nieponoszeniem odpłatności za pobyt dziecka w placówce od października 2013 r. do lipca 2014 r., a zatem w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, spełniającej warunki art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, świadczenie z funduszu alimentacyjnego, na okres od dnia 1 października 2013 r. do dnia 31 lipca 2014 r. nie przysługiwało. W związku z faktem, że za pobyt osoby uprawnionej w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym we W. od dnia 30 sierpnia 2014 r., przedstawiciel osoby uprawnionej jest zobowiązany do ponoszenia kosztów wyżywienia, strona zachowuje uprawnienia do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, na okres od dnia 1 sierpnia 2014 r. do dnia 30 września 2014 r. B. K.-D. złożyła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, że pieniądze które pobierała tytułem świadczeń alimentacyjnych na dziecko przeznaczała na zakup obuwia, odzieży i paczki które wysyłała do ośrodka, w którym przebywał jej syn. Nie była świadoma tego, że w sytuacji, gdy zaprzestała regulowania opłat za pobyt syna w ośrodku opiekuńczym traci uprawnienie do świadczeń rodzinnych i alimentacyjnych. Dodała, że zwróciła się do Dyrektora Ośrodka w P. o zwolnienie z opłat za pobyt syna w ośrodku z uwagi na trudną sytuację finansową rodziny. Z uwagi na trudną sytuację życiową i materialną zwraca się o umorzenie nienależenie pobranych świadczeń na syna. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2 pkt 6, art. 10 ust. 2 pkt 1, art. 24 ust 1, art. 25 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 2 pkt 6 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów przez instytucję zapewniającą całodobowe utrzymanie rozumieć należy dom pomocy społecznej, placówkę opiekuńczo-wychowawczą, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, zakład opiekuńczo-leczniczy, zakład pielęgnacyjno- opiekuńczy, a także szkołę wojskową lub inną szkołę, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatne pełne utrzymanie. Jak wynika z akt sprawy K. D. z dniem 30 sierpnia 2014 r., został przyjęty do Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego we W. celem kontynuacji nauki w zasadniczej szkole zawodowej. Ponadto w zaświadczeniu Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w P. z dnia 5 sierpnia 2014 r., wskazano, że B. K.-D. od miesiąca października 2013 r. - zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego V Wydział Rodzinny i Nieletnich w Gdańsku - nie ponosiła odpłatności za pobyt syna w placówce. Z uwagi na umieszczenie dziecka w placówce zapewniającej całodobowe utrzymanie, zmianie uległa sytuacja rodzinna strony skutkująca koniecznością weryfikacji decyzji przyznającej przedmiotowe świadczenia na okres 2013/2014. Zmiana polegała na tym, że osoba uprawniona do świadczeń z funduszu alimentacyjnego począwszy od dnia 10 maja 2011 r., a także w trakcie okresu świadczeniowego 2013/2014 przebywała w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w P. a matka osoby uprawnionej do świadczeń z funduszu alimentacyjnego zaprzestała uiszczania opłat za pobyt dziecka w placówce począwszy od października 2013 r. Wprawdzie sam fakt skreślenia K. D. z listy wychowanków Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w P. z dniem 31 sierpnia 2014 r. oraz okoliczność przyjęcia do Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego we W. nie oznacza, że uprawniony powinien zachować uprawnienie do świadczeń z funduszu alimentacyjnego za miesiąc sierpień 2014 r., nie mniej jednak z uwagi na treść art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie dostrzegł konieczności zmiany decyzji organu pierwszej instancji. Na koniec organ odwoławczy wyjaśnił, że nie kwestionuje trudnej sytuacji zdrowotnej i finansowej strony jednak w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz w świetle zaistniałych okoliczności faktycznych zasadnym było utrzymanie w mocy decyzji organu niższej instancji. B. K.–D. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wskazując, że miała powody dla których pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wystąpiła do Dyrektora MOW w P. o zmniejszenie opłat za wyżywienie syna. Nie otrzymała w tej sprawie żadnej decyzji, ale uznała, że jej prośba została pozytywnie załatwiona. Świadczenia otrzymywane na syna (alimenty i zasiłki rodzinne) przeznaczała na jego potrzeby, takie jak pobyt w domu, zakup odzieży, przyborów higienicznych, paczki żywnościowe. Nie można twierdzić, że ośrodek, w którym przebywał syn, zabezpieczał mu wszystkie potrzeby. Podkreśliła swoją bardzo trudną sytuację bytową i troskę o dzieci. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 270 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlegała uwzględnieniu. Przedmiotem oceny w sprawie niniejszej jest legalność decyzji uchylających w części decyzję o przyznaniu świadczenia alimentacyjnego za okres od 1.10.2013 r. do 31.07.2014 r. Ich podstawą w obu instancjach był przepis art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 859 ze zm., zwanej dalej "ustawą"). Zgodnie z jego brzmieniem w dacie podejmowania decyzji przez organ II instancji, organ właściwy wierzyciela może bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, egzekucja stała się skuteczna, osoba nienależnie pobrała świadczenia lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Wskazać trzeba, że przepis art. 24 ust. 1 ustawy jest normą szczególną w stosunku do art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego i - jako przepis wyjątkowy nie powinien być wykładany rozszerzająco. Wyjątkowość i szczególny charakter tego przepisu spowodowały, że w orzecznictwie sądowym wypracowano jednolity sposób jego rozumienia, uwzględniający zasady i specyfikę przyznawania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W orzecznictwie odkreśla się, że decyzja o przyznaniu świadczenia alimentacyjnego ma charakter konstytutywny i tworzy nowy stan prawny, bowiem na jej podstawie strona nabywa prawo do przedmiotowego świadczenia. Celem decyzji wydawanej na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy jest natomiast zmiana, w sytuacji zaistnienia określonych w nim warunków, stanu prawnego ukształtowanego decyzją przyznającą świadczenie, a w konsekwencji – pozbawienie strony nabytego uprzednio prawa do świadczenia. Zatem rozstrzygnięcie na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy może dotyczyć jedynie takiego aktu administracyjnego, który w dacie rozstrzygania w oparciu o art. 24 ust. 1 nadal reguluje sytuację strony pobierającej świadczenie oraz może dotyczyć tylko praw do takich świadczeń, których strona do tej pory nie otrzymała. Decyzja administracyjna wydawana na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy nie ma bowiem na celu eliminacji skutków prawnych uprzedniego rozstrzygnięcia przyznającego świadczenie, ale jako konstytutywna ma wywołać zmianę stanu prawnego ukształtowanego tym rozstrzygnięciem, a zatem może działać tylko na przyszłość. Oznacza to, że jeżeli upłynął już okres na jaki zostało przyznane świadczenie alimentacyjne, a więc gdy decyzja je przyznająca nie reguluje już sytuacji prawnej strony i wypłacono w tym okresie przyznane tą decyzją świadczenia, to rozstrzygnięcie wydawane na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy nie może wstecznie odebrać uprawnień do świadczeń już wypłaconych. Inny jest bowiem cel i ratio legis tego przepisu. Ma on kształtować stan prawny na przyszłość, a nie zmieniać stan już zaistniały, który zakończył swój byt prawny poprzez zrealizowanie treści decyzji. Gdyby przyjąć odmiennie i nadać decyzji wydawanej na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy moc wsteczną, to mogłoby to nastąpić wyłącznie poprzez dokonanie jego wykładni rozszerzającej, a to należy uznać za niedopuszczalne, bowiem nie wynika to z jego treści ( zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 lutego 2015 r., III SA/Gd 908/14, publ. LEX nr 1752712 i przywołane tam orzecznictwo). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać trzeba, że organy obydwu instancji w sposób nieznajdujący oparcia w treści art. 24 ust. 1 ustawy, a także sprzeczny z wyjątkowym charakterem tego przepisu, zastosowały go do sytuacji skarżącej. Skoro bowiem decyzją z dnia 25 września 2013 r. organ przyznał świadczenie alimentacyjne na okres od 1 października 2013 r. do dnia 30 września 2014 r., to rozstrzygnięcie na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy można byłoby wydać, po ustaleniu przesłanek w tym przepisie wskazanych, tylko i wyłącznie wówczas, gdyby nie upłynął jeszcze wskazany okres świadczeniowy. Inaczej rzecz ujmując, w sytuacji jaka miała miejsce w niniejszej sprawie można byłoby orzec na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy wyłącznie na czas do końca okresu świadczeniowego i tylko wobec świadczeń jeszcze niewypłaconych. Rozstrzygnięcie takie powinno bowiem skutkować zaprzestaniem dalszych wypłat i tylko wówczas miałoby realne i zgodne z prawem skutki w postaci odebrania prawa do świadczenia, które nie jest należne. Natomiast rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy w odniesieniu do okresu świadczeniowego od 1.10.2013 r. do 31.07.2014 r., który przed jego wydaniem już upłynął, a świadczenia zostały wypłacone – tak jak ma to miejsce w sprawie niniejszej – należy uznać za naruszające ten przepis i podlegające wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Jak wskazano wyżej postępowanie administracyjne w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego może dotyczyć jedynie aktu administracyjnego, który nadal reguluje sytuację prawną osoby otrzymującej bieżące świadczenia z funduszu, a rozstrzygnięcie wydane w tym postępowaniu może dotyczyć jedynie praw strony do świadczeń dotąd przez nią nie otrzymanych. Dodatkowo Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 2 pkt 6 ustawy instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie to dom pomocy społecznej, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, a także szkoła wojskowa lub inna szkoła, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatne pełne utrzymanie. Istotne znaczenie w takim przypadku ma ustalenie czy młodzieżowy ośrodek wychowawczy w którym przebywa dziecko na które pobierane jest świadczenie, jest placówką zapewniającą całodobowe utrzymanie – nieodpłatne i pełne. W aktach sprawy brak jest informacji jaki jest charakter Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w P., a zwłaszcza jaki był zakres oferowanych przez niego wychowankom świadczeń niezbędnych dla utrzymania i czy odpowiada on definicji instytucji zawartej w art. 2 pkt 6 ustawy. Ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia ośrodka wynika jedynie, że skarżąca do pewnego momentu pokrywała koszty wyżywienia syna. Wyjaśnienia wymagało zatem, czy ośrodek zapewniał pełne i nieodpłatny utrzymanie, a więc nie tylko sam pobyt w ośrodku oraz wyżywienie, ale nadto zaopatrzenie dziecka w odzież, obuwie, bieliznę, środki higieny osobistej, kosmetyki, przybory szkolne. Z odwołania i skargi wynika, że skarżąca stale partycypowała w kosztach utrzymania syna w czasie jego pobytu w ww. ośrodku. Skarżąca podnosiła, że ośrodek nie zapewniał synowi pełnego utrzymania, bowiem ponosiła koszty zakupu rzeczy dla syna (buty, kurtka, spodnie, bielizna osobista) wysyłała mu paczki, opłacała koszty podróży do domu. Z kolei w skardze wskazała, że syn przyjeżdżał do domu na święta, wakacje i inne dni wolne. Z uwagi na brak ustaleń w powyższej kwestii należy stwierdzić, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie przesądza czy instytucja, w której przebywał K. D. tj. Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy w P. zapewniał mu w okresie od dnia 1 października 2013 r. do dnia 31 lipca 2014 r. nieodpłatnie pełne utrzymanie w myśl art. 10 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 6 ustawy. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że również zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest kompletny, a stan faktyczny sprawy nie dawał podstaw do przyjęcia, że K. D. świadczenie z funduszu alimentacyjnego w okresie od dnia 1 października 2013 r. do dnia 31 lipca 2014 r. nie przysługiwało. Wskazane wadliwości przesądzają o konieczności uchylenia decyzji organu I i II instancji także z uwagi na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu.