III SA/Gd 215/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. spraw ze skarg I.T. i K. T. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 16 lutego 2015 r. nr [...], z dnia 16 lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargi. Zaskarżonymi decyzjami z dnia 16 lutego 2015 r. (nr [...] i nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzje Prezydenta Miasta z dnia 8 maja 2014 r. (nr [...]) i z dnia 9 czerwca 2014 r. (nr [...]), którymi organ przyznał I. i K. T. zasiłki celowe na zakup posiłku lub żywności. W sprawach zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia 8 maja 2014 r. (nr [...]) Prezydent Miasta przyznał I. i K. T. (małżonkom) pomoc w postaci zasiłku celowego na zakup żywności w wysokości 80 zł na miesiąc czerwiec 2014 r. Z kolei decyzją z dnia 9 czerwca 2014 r. (nr [...]) organ przyznał zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w czerwcu i lipcu 2014 r. w wysokości po 200 zł miesięcznie. Decyzjom nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W podstawach prawnych decyzji organ przywołał 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", art. 7 pkt 1, pkt 5, pkt 6, pkt 9, art. 8 ust. 1 pkt 1-3, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 18 ust.1 pkt 6, art. 39 ust. 1 i ust. 2, art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823) i uchwałę nr XXXIX/813/14 Rady Miasta z dnia 3 lutego 2014 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnie pomocy w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla osób objętych wieloletnim programem wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2014 r. poz. 681). W uzasadnieniach ww. decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Stosownie do art. 39 ust. 2 tej ustawy zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Stosownie do § 1 uchwały nr XXXIX/813/14 Rady Miasta z dnia 3 lutego 2014 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnie pomocy w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla osób objętych wieloletnim programem wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 podwyższa się do 150 % kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej dla celów przyznawania pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla osób i rodzin wymienionych w uchwale Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (M.P. z 2013 r. poz. 1024). Kwota 150 % kryterium dochodowego wynosi 813 zł na osobę samotnie gospodarującą i 684 zł na osobę w rodzinie. Z rodzinnego wywiadu środowiskowego i zebranej dokumentacji wynika, iż dochód na osobę w rodzinie T. wynosi 259,42 zł. W związku niepełnosprawnością członków rodziny oraz koniecznością zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, tj. zakupu posiłku lub żywności, za zasadne uznano przyznanie wnioskowanej pomocy. Strony wniosły odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji domagając się wyższego świadczenia. Wskazały na trudną sytuację finansową i zdrowotną rodziny. Po rozpatrzeniu odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia 16 lutego 2015 r. (nr [...] i nr [...]) – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 39 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz w związku z ww. uchwałą Rady Miasta Nr XXXIX/813114 - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 456 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. W przypadku natomiast udzielenia pomocy na dożywianie w ramach programu rządowego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" finansowanego z budżetu państwa, kryterium dochodowe dla osób korzystających z tej formy pomocy na terenie miasta G. zwiększono do 150% kryterium dochodowego, ustalonego w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, w drodze uchwały Rady Miasta i z dnia 3 lutego 2014 r. Organ stwierdził, ze w rodzinie stron występuje niepełnosprawność i spełnia ona przesłanki przyznania pomocy pieniężnej z pomocy społecznej, w tym kryterium dochodowe. Przy czym jednocześnie wyjaśnił, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Sam fakt spełnienia przez wnioskodawcę ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości przez nią oczekiwanej. W ocenie organu odwoławczego decyzje o przyznaniu zasiłków celowych w podanych kwotach nie przekraczają ram uznania administracyjnego. Organ odwoławczy wskazał, że pełne pokrycie kosztów wyżywienia miesięcznego rodziny wnioskodawców jest niemożliwe. Zadaniem gminy jest niesienie pomocy, a nie utrzymywanie jej mieszkańców, a zadanie to wykonuje dysponując ograniczonymi środkami finansowymi. Przyznawana pomoc jest finansowana z budżetu państwa i na ten cel gminy otrzymują stosowne środki z tego budżetu. W okresie czterech pierwszych miesięcy 2014 r. z pomocy skorzystało 176 rodzin, średnia kwota pomocy na rodzinę wyniosła 386 zł. Do końca czerwca 2014 r. z tej formy pomocy skorzystało 176 rodzin, średnia kwota zasiłku wynosiła 626 zł na 6 miesięcy, czyli niewiele ponad 100 zł miesięcznie (informacja o środkach budżetowych w aktach [...]). Kolegium wskazało, że wiadomym mu z urzędu jest, iż rodzina T. otrzymała pomoc na dożywianie w łącznej kwocie 600 zł (okres od marca do maja 2014 r.) oraz otrzymała tę pomoc w okresie czerwca i lipca 2014 r. po 200 zł miesięcznie. Rodzina T. otrzymała także pomoc na żywność w formie zasiłków celowych w styczniu 140 zł, w lutym 150 zł, w kwietniu 100 zł. Przyznane rodzinie zasiłki celowe są zatem wyższe niż kwota przeciętnej pomocy przyznanej w tożsamym okresie jednemu środowisku pozostającego pod opieką tutejszego ośrodka pomocy społecznej. Organ zaznaczył, że ośrodek pomocy społecznej zobowiązany jest rozdzielać środki przeznaczone na zasiłki celowe rozważnie i sprawiedliwie pomiędzy wszystkich potrzebujących, a nie tylko udzielać pomocy skarżącym. Im częściej skarżący będą ubiegać się o pomoc finansową, tym mniejsze będą zasiłki wypłacane z puli przypadającej na ich rodzinę; można spodziewać się nawet odmowy udzielenia pomocy na te same lub zbliżone cele, gdy żądanie składane jest regularnie co miesiąc. I. i K. T. zaskarżyli opisane wyżej decyzje organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwestionując ustalenia organów obydwu instancji i wskazując, że część podopiecznych ośrodka pomocy społecznej otrzymuje dużo wyższe świadczenia pieniężne. Nieprawdą jest, że liczba osób potrzebujących pomocy znacznie rośnie, gdyż pracownicy ośrodka pomocy społecznej sami przyznają, że pod ich opieką znajduje się mniejsza liczba podopiecznych niż kiedyś. Porównując kwoty przyznanych zasiłków nie można sumować kwot jakie otrzymuje pojedyncze gospodarstwo jednoosobowe z kwotą gospodarstwa kilkuosobowego i wyciągać z tego średniej przyznając dla gospodarstwa kilkuosobowego taką samą lub przybliżoną kwotę zasiłku. Jest to dalekie od sprawiedliwości bowiem potrzeby rodziny wieloosobowej są wyższe od potrzeb rodziny jednoosobowej. Rodzina skarżących żyje zaś poniżej minimum egzystencji a organ pomocy społecznej zaniża albo odmawia przyznania wnioskowanych świadczeń. Nie są prawdziwe twierdzenia organów o ciągłym i systematycznym korzystaniu przez skarżących z zasiłków. W ocenie skarżących wykorzystują oni wszystkie potencjalne możliwości zmierzające do poprawy ich sytuacji materialnej i bytowej. Domagają się przyznania wnioskowanych zasiłków w wysokości, która pozwoli osiągnąć tzw. kryterium dochodowe. W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturach akt: III SA/Gd 215/15 (sprawa ze skargi na decyzję organu odwoławczego nr [...]) i III SA/Gd 216/15 (sprawa ze skargi na decyzję organu odwoławczego nr [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Skargi nie mogły być uwzględnione albowiem zaskarżone decyzje organu odwoławczego, jak i poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", a także uregulowania wynikające z uchwały Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (M.P. z 2013 r., poz. 1024 ze zm.), zwanej dalej "uchwałą Rady Ministrów z 2013 r." oraz uchwały nr XXXIX/813/14 Rady Miasta G. z dnia 3 lutego 2014 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnie pomocy w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla osób objętych wieloletnim programem wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2014 r., poz. 681), zwana dalej "uchwałą Rady Miasta G.". Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W myśl art. 3 ustawy pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1), natomiast rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3). Zgodnie z art. 39 ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1), przy czym zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Redakcja zacytowanego przepisu prowadzi do wniosku, że zasiłek celowy jest formą pomocy pieniężnej przyznawanej na podstawie uznania administracyjnego. Świadczy o tym użycie przez ustawodawcę zwrotu: "(...) może być przyznany (...)". Wyjaśnić należy, że działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Innymi słowy, osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek czy też nie w pełnym zakresie, zostanie automatycznie uwzględniony przez organ pomocy społecznej, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości finansowych danego organu udzielającego pomocy. W rozpoznawanej sprawie celem udzielonej pomocy było wsparcie rodziny skarżących w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności, udzielone w ramach rządowego programu dożywiania wyznaczonego przepisami uchwały Rady Ministrów z 2013 r., który jest programem wspierania finansowego gmin w zakresie realizacji zadań własnych o charakterze obowiązkowym określonych w art. 17 ust. 1 pkt 3 i pkt 14 ustawy (tj. zapewnienia posiłku osobom tego pozbawionym oraz dożywiania dzieci). Zgodnie z punktem V.1 uchwały Rady Ministrów z 2013 r. ze środków przekazywanych w ramach Programu gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 ww. ustawy. Ze środków przekazanych gminom z Programu udziela się wsparcia w szczególności: 1) dzieciom do czasu podjęcia nauki w szkole podstawowej, 2) uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej, 3) osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym - w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. W przedmiotowej sprawie organ - dostosowując rodzaj i formę wsparcia skarżących w ramach ww. Programu - uznał za najbardziej odpowiednie udzielenie rodzinie pomocy na zakup posiłku lub żywności w rodzaju świadczenia pieniężnego, w formie zasiłku celowego. Organy wskazały, że w rodzinie występuje niepełnosprawność i ubóstwo – z zebranej dokumentacji wynika bowiem, że dochód na osobę w rodzinie wynosi 259,42 zł, natomiast kwota 150% kryterium dochodowego, o której mowa w § 1 uchwały Rady Miasta z 2014 r., uprawniająca do przyznania pomocy w ramach ww. rządowego programu dożywiania wynosi 684 zł na osobę w rodzinie. W tej sytuacji organy orzekły w zaskarżonych decyzjach o przyznaniu rodzinie pomocy w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w miesiącu: czerwcu 2014 r. w łącznej wysokości 280 zł, w miesiącu lipcu 2014 r. w wysokości 200 zł. Odnosząc się do podnoszonych przez skarżących zarzutów należy wyjaśnić, że organ administracji publicznej może odmówić przyznania świadczenia lub też przyznać je w innym rozmiarze niż domaga się tego strona. Zarówno przyznanie świadczenia, jak i jego wysokość, uzależnione są bowiem od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Innymi słowy, ta ostatnia norma prawna jednoznacznie wskazuje, że organy administracji nie posiadają całkowitej swobody w zakresie przyznania zasiłków celowych, gdyż zasadniczym ograniczeniem są opisane wyżej możliwości konkretnego ośrodka pomocy społecznej. Oznacza to, że w przypadku braku odpowiednich środków finansowych na przyznawanie zasiłków celowych organy administracji winny dzielić posiadane środki pomiędzy wszystkie osoby ubiegające się o tę formę pomocy pieniężnej. Warto również wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 2008 r. (sygn. akt l OSK 624/2007, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi bowiem mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Przenosząc powyższe kwestie w realia rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że bezsprzecznie skarżący znajdują się w trudnej sytuacji finansowej. K. T. jest osobą schorowaną i bezrobotną. I. T. jest osobą niepełnosprawną (również córka A. T.). Ww. okoliczności nie mogą jednakże automatycznie rzutować na treść rozstrzygnięć odnoszących się do wniosku o przyznanie pomocy finansowej na zakup żywności. Należy także wskazać, że oboje skarżący korzystają na bieżąco z pomocy społecznej zgodnie z jej celami i zadaniami określonymi w art. 2 i 3 ustawy, o czym świadczy zebrany w sprawie materiał dowodowy. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że w sytuacji, gdy organ dokonując oceny wszystkich okoliczności sprawy, do czego zobowiązuje go art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., uznał, że z uwagi na ilość posiadanych środków i ogólną liczbę osób korzystających z pomocy społecznej na terenie gminy nie ma możliwości przyznania skarżącym wyższych zasiłków, to w ocenie Sądu nie można w takiej sytuacji stwierdzić, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie narusza prawo, czy wykracza poza granice uznania administracyjnego. W ocenie Sądu organy obydwu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych znając dokładnie sytuację rodziny T. i prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto organy orzekające w sprawie prawidłowo powołały i zastosowały przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Nie budzi zastrzeżeń poczyniona przez organy administracji ocena, że wobec ograniczonych możliwości finansowych pomocy społecznej świadczenia powinny być przyznawane wszystkim ubiegającym się o pomoc i spełniającym kryteria jej przyznania, co czyni niemożliwym przyznanie każdemu wnioskodawcy maksymalnych kwot zasiłków. Organy wzięły przy tym pod uwagę, że skarżący systematycznie korzystają z pomocy społecznej. W uzasadnieniu zaskarżonych decyzji organ odwoławczy szczegółowo przestawił rodzaje i wysokość świadczeń otrzymanych przez rodzinę w okresie od stycznia do czerwca 2014 r. w łącznej wysokości 1270 zł, natomiast średnia kwota pomocy w zakresie dożywiania w tym okresie wynosiła niewiele ponad 100 zł miesięcznie na rodzinę. Organ zaznaczył, że stara się pomagać rodzinie w miarę posiadanych środków, jednak zasiłki celowe nie mogą być traktowane przez wnioskodawców jako źródło stałego comiesięcznego dochodu, z czym należy się zgodzić. W tym stanie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargi.