III SA/Gd 217/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skargi B. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zasiłku celowego uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 22 grudnia 2016 r., nr [...] wydanym na podstawie art. 134 w zw. art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej w skrócie jako "k.p.a."), Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia przez B. G. odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 16 września 2015 r., nr [...] wydanej w przedmiocie zasiłku celowego na zakup leków. W uzasadnieniu wydanego postanowienia Kolegium wyjaśniło, że dwukrotnie podjęto próbę doręczenia skarżącemu decyzji organu pierwszej instancji z dnia 16 września 2015 r. tj. w dniu 23 września 2015 r. oraz w dniu 30 września 2015 r.. W związku z niepodjęciem przez skarżącego korespondencji organ uznał, że decyzja ta została stronie skutecznie doręczona w dniu 7 października 2015 r. na podstawie art. 44 § 1 i 4 k.p.a. Z uwagi na to, że od tego dnia rozpoczął swój bieg 14 - dniowy termin do wniesienia odwołania, ostatnim dniem na wniesienie odwołania był dzień 21 października 2015 r. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji B. G. wniósł osobiście w dniu 30 października 2015 r., a zatem z uchybieniem terminu określonego w treści art. 129 § 2 k.p.a. W tym stanie organ odwoławczy działając na podstawie art. 134 k.p.a. zobligowany był do stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł B. G. kwestionując wydane w jego sprawie rozstrzygnięcie. W treści uzasadnienia skargi skarżący wyjaśnił, że środki przyznane mu na leki są niewystarczające. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. W ocenie organu odwoławczego, strona uchybiła terminowi, zaś w uzasadnieniu postanowienia został szczegółowo przedstawiony stan faktyczny i prawny sprawy oraz motywy podjętego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości rzeczowej ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zakwestionowanego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia przy tym rozstrzygnięcia organu administracji publicznej pod kątem jego słuszności, bądź też celowości. Nie rozpatruje również danej sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania w sprawie zasiłku celowego została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przepis ten, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), ma zastosowanie również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji p.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku skarg na wyżej wymienione postanowienia w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. W niniejszej sprawie zaskarżone zostało postanowienie, mieszczące się w katalogu postanowień, o jakich mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Wskazać należy, iż kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie poddano postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzające wniesienie odwołania z uchybieniem terminu. Postanowienie to wydano w oparciu o art. 134 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, przy czym postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Sąd zwraca uwagę, iż w fazie wstępnej każdego postępowania odwoławczego zadaniem organu odwoławczego jest ustalenie, czy odwołanie jest generalnie dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Co istotne, niedopuszczalność odwołania wynikać może z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak i podmiotowym. Niedopuszczalność przedmiotowa ma miejsce w sytuacji braku przedmiotu zaskarżenia oraz wyłączenia przez obowiązujące przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Z kolei niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę pozbawioną legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych (zob.: K. Glibowski, Niedopuszczalność odwołania [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.) i in., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 748 i n.). Z kolei uchybienie ustawowego terminu do wniesienia odwołania powoduje jego bezskuteczność i w rezultacie ostateczność decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Jak wskazano powyżej, organ odwoławczy zobligowany jest do zbadania w fazie wstępnej postępowania odwoławczego czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Przyjmuje się przy tym, iż uchybienie terminu jest okolicznością w pełni obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia stwierdzającego uchybieniu terminu zgodnie z bezwzględnie obowiązującą normą prawną wyrażoną w art. 134 k.p.a. W związku z tym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy w żaden sposób od uznania organu odwoławczego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, iż organ pierwszej instancji decyzję z dnia 16 września 2015 r. przyznającą skarżącemu B. G. zasiłek celowy doręczył w trybie art. 44 k.p.a. w dniu 7 października 2015 r. Zgodnie z art. 44 § 1 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 (do rąk adresata) i 43 (przyjęcie przez osobę trzecią ze skutkiem doręczenia adresatowi): 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Stosownie zaś do art. 44 § 2 k.p.a., zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Zgodnie zaś z art. 44 § 4 k.p.a., doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1. Warunkiem uznania pisma za doręczone na skutek upływu ustawowego terminu jego przechowywania w placówce pocztowej, w sytuacji niemożności jego doręczenia adresatowi osobiście lub za pośrednictwem dorosłego domownika, administracji domu, dozorcy domu, jest prawidłowe, dwukrotne pozostawienie adresatowi zawiadomienia o miejscu przechowywania lub złożenia przesyłki. To, czy wymogi awizowania zostały spełnione, podlega ocenie na podstawie treści adnotacji obrazujących przebieg działań związanych z doręczaniem pisma zawartych na kopercie i formularzu potwierdzenia odbioru, które dokonywane są przez doręczyciela i pracowników poczty. Zdaniem Sądu, skuteczność doręczenia skarżącemu decyzji w ww. trybie z art. 44 § 1- 4 k.p.a. budzi wątpliwości. Z akt sprawy wynika bowiem, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia 2 grudnia 2016 r. prawidłowo zobowiązało organ I instancji m.in. do wskazania czy adresat B. G. posiada oddawczą skrzynkę pocztową i czy pozostawiono w niej dwa kolejne zawiadomienia (ze wskazaniem daty każdego z nich) o możliwości odbioru przesyłki oraz miejscu gdzie przesyłka ta może zostać wydana. W odpowiedzi na powyższe Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie pismem z dnia 12 grudnia 2016 r. poinformował, że B.G. posiada oddawczą skrzynkę pocztową, zaś przedmiotowa przesyłka wysłana była do niego za pośrednictwem poczty i wróciła w dniu 7 października 2015 r., jako niepodjęta w terminie, po prawidłowym dwukrotnym awizowaniu. Następnie pismem z dnia 22 grudnia 2016 r. organ wyjaśnił, iż wszelka korespondencja i decyzje administracyjne kierowane do B. G. były przekazywane przez gońca zatrudnionego przez MOPR, a nie za pośrednictwem poczty. Z korespondencji tej nadal jednak w żaden sposób nie wynika, czy w skrzynce pocztowej skarżącego pracownik organu pozostawił zawiadomienia o możliwości oraz miejscu gdzie przesyłka może zostać odebrana. Organ I instancji nie udzielił w tym zakresie odpowiedzi. Także poczyniona w tym zakresie adnotacja doręczyciela na potwierdzeniu odbioru decyzji musi nasuwać wątpliwości, skoro jej treść odnosi się do pozostawienia przesyłki w UP i możliwości jej odbioru w tym miejscu (vide: koperta wraz z potwierdzeniem odbioru w aktach organu I instancji oraz jej kserokopia w aktach organu odwoławczego). W związku z powyższym zaskarżone postanowienie z dnia 22 grudnia 2016 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy. Brak bowiem prawidłowych ustaleń organu odwoławczego dotyczących doręczenia decyzji organu I instancji w trybie art. 44 k.p.a. uniemożliwia jednoznaczne i nie budzące wątpliwości ustalenie czy skarżący wniósł odwołanie od decyzji I instancji we wskazanym przepisami terminie. Zaskarżone postanowienie jest więc co najmniej przedwczesne. Biorąc pod uwagę powyższe uchybienie, należy stwierdzić, że wydając zaskarżone postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zebrało w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego związanego z prawidłowym doręczeniem decyzji organu I instancji w trybie art. 44 k.p.a., czym naruszyło przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Naruszenia to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nadal organ nie wykazał jednoznacznie, że skarżącemu skutecznie doręczono w dniu 7 października 2015 r. decyzję z dnia 16 września 2015r. Podkreślić tu należy, że w przypadku doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. organ powinien mieć na uwadze również fakt, że z przepisu art. 44 k.p.a. wynika, iż skuteczność tego sposobu doręczania pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w tym przepisie. Dlatego też zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na fikcję doręczenia. Aby więc organ mógł przyjąć zaistnienie materialnoprawnego skutku doręczenia pisma stronie w trybie doręczenia zastępczego, zwrotne potwierdzenie odbioru nie może budzić wątpliwości, co do prawidłowości wypełnienia wszystkich warunków tej formy doręczenia. Zastosowanie instytucji doręczenia zastępczego z art. 44 k.p.a. wymaga kumulatywnego spełnienia kilku przesłanek. Pierwszą z przesłanek jest niemożność doręczenia pisma w sposób określony w art. 42, a następnie w art. 43 k.p.a. Drugą z przesłanek jest pozostawienie pisma na przechowanie przez okres 14 dni w placówce pocztowej danego operatora pocztowego, w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego albo też w urzędzie właściwej gminy (miasta), w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta), upoważnioną osobę lub organ. Trzecią przesłanką jest zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, odpowiednio w placówce pocztowej albo w urzędzie właściwej gminy (miasta). Czwartą przesłanką jest, w przypadku niepodjęcia przez adresata przesyłki we wskazanym terminie, pozostawienie powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Na podmiocie dokonującym doręczenia ciąży obowiązek dokonania powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru pisma. Przy czym obowiązek ten musi być faktycznie realizowany, w okresie zawierającym się pomiędzy momentem upływu siódmego dnia, licząc od dnia pozostawienia pierwszego zawiadomienia i przed momentem upływu czternastego dnia, licząc od daty pierwszego zawiadomienia [por. M. Wierzbowski (red.), R. Hauser (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2017, wyd. elektr.]. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznając, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wskazania dotyczące dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań.