III SA/Gd 218/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Felicja Kajut Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2010 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego 1. Uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia 21 sierpnia 2009 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. T. kwotę 2.906,00 ( dwa tysiące dziewięćset sześć złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Po rozpatrzeniu wniosku A. T. o zmianę decyzji nr [...] z dnia 30 kwietnia 2008 r., [...] z dnia 28 maja 2008 r., [...] z dnia 1 lipca 2008 r., [...] z dnia 1 sierpnia 2008 r. oraz [...] z dnia 2 września 2008 r., dotyczących zezwoleń na zajęcie pasa drogowego na wysokości posesji nr [...] w ciągu ulicy [...] w S. poprzez zmianę ich adresata, decyzją nr [...] z dnia 21 sierpnia 2009 r. Prezydent Miasta na podstawie art. 104, art. 155 k.p.a. odmówił zmiany wskazanych decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowań dotyczących przedmiotowych zezwoleń A. T. występowała jako strona. Mimo błędnej, jak twierdzi, interpretacji jej wniosków w przedmiocie rzeczywistego wnioskodawcy nie składała odwołań od wydanych decyzji. Nie wykazała ponadto, na czym polega interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiający za zmianą decyzji, co stanowi przesłankę zmiany decyzji zgodnie z art. 155 kpa. W odwołaniu od powyższej decyzji A. T. wskazała, że w toku postępowań dotyczących zezwoleń na zajęcie pasa drogowego występowała jedynie jako pełnomocnik "A" s.c. A. W., o czym świadczyć może pełnomocnictwo załączone do wniosków o wydanie przedmiotowych decyzji. Ponadto, na wnioskach, obok podpisu odwołującej się, widnieje pieczęć "A" s. c. A. W. Zwróciła uwagę, że warunki zezwolenia stanowią o obowiązkach właściciela obiektu, a ona nim nie jest. Zarzuciła także naruszenie art. 6 i 7 k.p.a., m.in. poprzez niewłaściwe ustalenie treści żądania strony, a także nie podjęcie wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Wbrew przepisowi art. 9 k.p.a. organ nie zadbał także, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 marca 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 155 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zmiana decyzji w sposób proponowany przez stronę, tj. polegająca na zastąpieniu dotychczasowej adresatki decyzji innym adresatem, w trybie przewidzianym art. 155 k.p.a. jest niedopuszczalna. Zmiana decyzji w trybie przewidzianym przepisami art. 155 k.p.a. dotyczyć może jedynie zagadnień rozstrzygniętych poprzedzającą ją decyzją ostateczną, a nie zagadnień nowych. Zmiana możliwa jest jedynie w zakresie dotyczącym "nabycia prawa", a więc w zakresie "przedmiotu" decyzji. Zauważono, że istnieją wątpliwości, w jakim charakterze występowała w przedmiotowych postępowaniach A. T. Organ I instancji obowiązku wyjaśnienia tej kwestii nie dopełnił, wobec czego istnieje wątpliwość, czy decyzje zostały skierowane do strony w sprawie. Ta wątpliwość nie daje jednak podstaw do zmiany decyzji w sposób aktualnie wskazany przez stronę. Organ przywołał pogląd, iż uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.). Decyzja skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie jest nieważna z mocy prawa, a w trybie art. 155 k.p.a. nie można dokonywać zmiany decyzji dotkniętej wadą nieważności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. T. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, bowiem została skierowana do osoby niebędącej stroną postępowania, zaś decyzji organu odwoławczego zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji skierowanej do osoby nie będącej stroną postępowania oraz naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 7 i 140 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. Dodatkowo przedstawiła szeroko okoliczności, z których wynika, iż składając wnioski o udzielenie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego nie działała w imieniu własnym, wobec czego zachodziło prawdopodobieństwo, iż zachodzi przesłanka nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Mimo dostrzeżenia możliwości zaistnienia takiej wady decyzji organ nie zbadał zasadności zastosowania normy art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., odmawiając zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Nie zbadał jednak, czy nie zachodzą podstawy do wydania silniejszego w skutkach orzeczenia, tj. o nieważności decyzji. Odpowiadając na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazał, że jest związany żądaniem określonym we wniosku wszczynającym postępowanie, które to żądanie wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. Wniosek dotyczył zmiany decyzji i nie został zmieniony przez stronę na żadnym etapie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie do końca z powodów w niej wskazanych. Przede wszystkim chybiony jest zarzut skargi, iż decyzja organu I instancji jest nieważna bowiem została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie - decyzja organu I instancji dotyczyła odmowy zmiany decyzji ostatecznych i została skierowana do skarżącej, która formalnie była ich adresatką. Tak więc i zarzut dotyczący utrzymania przez organ odwoławczy w mocy decyzji skierowanej do osoby nie będącej stroną w sprawie na takich samych zasadach należy uznać za chybiony. Zarzut skarżącej dotyczy- jak się wydaje- decyzji organu I instancji, wydanych w 2008 r., którymi udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a które formalnie nie są przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie. Sąd dokonując oceny legalności decyzji organów obu instancji z urzędu zauważa jednak, iż organ I instancji, po otrzymaniu wniosku skarżącej sporządzonego w dniu 7 sierpnia 2009 r. o zmianę decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. niezbyt wnikliwie zapoznał się z jego faktyczną treścią i poprzestał na literalnym jego brzmieniu, jak też na wskazanym przez wnioskodawczynię przepisie kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosek ten bowiem, choć literalnie dotyczy zmiany decyzji ostatecznych w trybie art. 155 k.p.a., przywołuje okoliczności dotyczące nieważności tychże decyzji - skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie z uwagi na to, że skarżąca składając wnioski o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego reprezentowała A. W. Istnieje wobec tego wątpliwość co do faktycznych intencji skarżącej, co w istocie miało być przedmiotem postępowania, które chciała zainicjować wnioskiem sporządzonym w dniu 7 sierpnia 2009 r. Organ I instancji już na etapie złożenia wniosku przez stronę powinien wyjaśnić powyższe wątpliwości, tym bardziej, iż do rozpoznania sprawy dotyczącej zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. właściwy jest inny organ, niż do rozpoznania sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 k.p.a. W zależności od odpowiedzi skarżącej postępowanie mogło być prowadzone albo w trybie art. 155 k.p.a., albo mogło się okazać, że organ jest niewłaściwy w sprawie i wówczas powinien on przekazać podanie do organu właściwego (art. 65 k.p.a.) albo postąpić zgodnie z art. 66 k.p.a., gdyby podanie dotyczyło kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy. Zauważyć ponadto należy, że zmianie lub uchyleniu w trybie art. 155 k.p.a. nie podlegają decyzje ostateczne dotknięte wadliwością kwalifikowaną, którą można usunąć w trybie przepisów art. 156-158 k.p.a. lub 145-151 k.p.a. Organ administracji, do którego wpływa wniosek o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. ma w tej sytuacji obowiązek rozważyć, czy decyzja, której dotyczy wniosek, jest wolna od wad, mogących skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Decyzje Prezydenta Miasta z dnia 30 kwietnia 2008 r., 28 maja 2008 r., 1 lipca 2008 r., 1 sierpnia 2008 r., 2 września 2008 r. o udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zostały skierowane do A. T. Tymczasem na pierwszym wniosku - z dnia 29 kwietnia 2008 r., obok podpisu A. T. widnieje pieczątka "A s.c. A. W.", a do wniosku dołączony został odpis zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z oznaczeniem przedsiębiorcy "A. W.", nazwa "A S.C." oraz odpis zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z oznaczeniem przedsiębiorcy S. P., nazwa "A S.C. Firma Handlowa S. P.". Także zgoda na prowadzenie działalności gastronomicznej przed sklepem spożywczym "B" przy ul. [...] w S. dotyczyła firmy "A" S.C. A. W. Podobnie w piśmie skierowanym do Urzędu Miejskiego o pozytywne zaopiniowanie projektu ogródka letniego jako wnioskodawca figurował A. W. i pieczątka "A" s.c. A. W., a pismo podpisała skarżąca z dopiskiem "z upoważnienia". Pieczątka "A s.c. A. W." widnieje też na wnioskach o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego z dnia 29 lipca 2008 r. i 29 sierpnia 2008 r. Wątpliwości wobec tego budzi kwestia, czy decyzje z 2008 r. dotyczące udzielenia A. T. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zostały skierowane do osoby będącej stroną w sprawie i czy wszystkie, czy tylko niektóre. Okoliczności te powinny być rozważone w ramach odrębnych postępowań w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, które to postępowania mogą być wszczęte z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest organem wyższego stopnia wobec Prezydenta Miasta, właściwym do orzekania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tego organu. Wyniki tych postępowań, które powinny prowadzić do wyjaśnienia, czy decyzje z 2008 r. nie są dotknięte nieważnością z uwagi na skierowanie ich do osoby nie będącej stroną w sprawie będą miały charakter prejudycjalny dla postępowania prowadzonego na podstawie wniosku strony opartego na art. 155 § 1 k.p.a. Konsekwencją takiej oceny prawnej dokonanej przez organ odwoławczy powinno być uchylenie decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wobec rozstrzygnięcia sprawy przez ten organ przed wyjaśnieniem w sposób niewątpliwy intencji wniosku złożonego przez wnioskodawczynię oraz wobec rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji przed wyjaśnieniem zagadnienia wstępnego przez organ wyższego stopnia. Postępowanie to następnie powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego – kwestii stwierdzenia, czy decyzje z 2008 r. (wszystkie lub niektóre) dotknięte są nieważnością. Skoro postępowanie w sprawie zakończono decyzją utrzymującą w mocy decyzję odmawiającą zmiany decyzji z 2008 r. na podstawie art. 155 k.p.a. bez wyjaśnienia zarówno intencji wnioskodawczyni, czego dotyczy wniosek, jak i bez wyjaśnienia, czy decyzje z 2008 r. zostały skierowane do osoby będącej stroną w sprawie uznać należało, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego narusza przepis art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast organ pierwszej instancji w sposób niewystarczający wyjaśnił wątpliwości co do treści wniosku skarżącej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, o czym była mowa wyżej, jak też rozstrzygnął sprawę przed rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego . Wobec powyższego Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji będzie miał na uwadze powyższe wskazania. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. wobec uwzględnienia skargi.